ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 року

м. Київ

справа № 804/704/16

адміністративне провадження № К/9901/42175/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

за участю

секретаря: Кривохижої О.О.,

позивача: ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Міністерства юстиції України: Дудник А.О.,

представника третьої особи - Служби безпеки України: Дубняк Н.К.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 804/704/16

за позовом ОСОБА_1 до Пенсійного фонду України, Міністерства юстиції України, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, виплату середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року (головуючий суддя: Верба І.О., судді: Кононенко О.В., Сидоренко Д.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року (колегія суддів: головуючий суддя: Гімон М.М., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.)

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив

визнати протиправним та скасувати наказ голови Правління Пенсійного фонду України від 23 грудня 2015 року № 902-О про його звільнення;

поновити його на посаді начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі м. Дніпропетровська;

виплатити середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу;

зобов`язати Міністерство юстиції України вилучити дані щодо нього з Єдиного державного реєстру осіб щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».

2. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, його звільнення з посади начальника Управління Пенсійного фонду України на підставі Закону України «Про очищення влади» та Кодексу законів про працю України, у зв`язку з тим, що у період з 21 березня 1983 року по 29 червня 1990 року він проходив військову службу на штатних посадах КДБ УРСР, є незаконним та протиправним, оскільки, під час цієї процедури порушено основоположні принципи люстрації, а саме: верховенство права та законності. Крім того, вважає застосування роз`яснення Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року № 11.0.2/1674 як єдиної підстави для віднесення військової служби позивача до посад штатного працівника КДБ безпідставним, оскільки листи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами і мають лише роз`яснювальний, інформаційний характер та не встановлюють правових норм. Також, Міністерство юстиції, надавши роз`яснення про те, що під терміном «штатний працівник КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР», застосованим у пункті 3 частини 4 статті 3 Закону, слід розуміти військовослужбовців, робітників і службовців фактично встановило нову правову норму, давши розширювальне тлумачення терміну «штатний працівник КДБ», чим перевищило свої повноваження.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач проходив військову службу на штатній посаді оперуповноваженого 2 відділення 6 відділу УКДБ УРСР по Дніпропетровській області, а тому, приймаючи наказ «Про звільнення ОСОБА_2 № 902-О від 23 грудня 2015 року на підставі пункту 72 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», Пенсійний фонд України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України. Оскільки відповідачами не вчинено дій, що суперечать нормам законодавства та порушують права позивача, тому суди дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

ІІІ. Касаційне оскарження

5. Не погоджуючись з такими рішеннями судів, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ці рішення та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги повністю.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що єдиною підставою віднесення його військової служби до посад штатного працівника КДБ було роз`яснення Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року №211.0.2/1674., однак судами не було враховано те, що Законом України «Про очищення влади» та іншими підзаконними нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання, не передбачена така правова підстава для звільнення осіб як роз`яснення Міністерства юстиції України. Зауважує, що листи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами, вони мають лише роз`яснювальний, інформаційний характер і не встановлюють правових норм. Натомість, на його думку, Міністерство юстиції України, давши роз`яснення, що під терміном «штатний працівник КДБ СРСР колишнього СРСР», застосованим у пункті 3 частини 4 статті 3 Закону, слід розуміти військовослужбовців, робітників і службовців, фактично встановило нову правову норму, давши розширювальне тлумачення цього терміну, чим перевищило свої повноваження.

5.2. При цьому зазначає, що він звільнився з військової служби ще за часів СРСР, не знаючи які наслідки для нього буде мати ця служба та звільнення. Він прийняв воїнську присягу на вірність українському народу в час утворення української незалежності і до теперішнього часу є підполковником запасу Служби безпеки України.

5.3. Вважає, що під час його люстрації було порушено основоположні правові принципи, а саме: верховенство права та законності, тому його звільнення є незаконним і протиправним.

6. Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2019 року провадження в цій справі зупинено до набрання законної сили судовим рішенням палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян у справі № 817/3431/14.

6.1. Ухвалою Верховного Суду від 12 червня 2020 року провадження в цій справі поновлено. Справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні з повідомленням учасників справи на 25 червня 2020 року о 9:30 год.

7. У судовому засіданні позивач підтримав вимоги касаційної скарги, надавши суду пояснення, що за змістом відповідають доводам, викладеним в ній.

7.1. Представники відповідача - Міністерства юстиції України та третьої особи - Служби безпеки України в судовому засіданні заперечували проти задоволення касаційної скарги, просили оскаржувані рішення судів залишити без змін.

8. Представник відповідача - Пенсійного фонду України - у судове засідання не з`явився, про місце, день та час розгляду справи повідомлений належним чином.

8.1. З урахуванням положень частини 4 статті 344 Кодексу адміністративного судочинства України, думки учасників судового розгляду, Суд визнав можливим здійснювати судовий розгляд справи за його відсутності.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

9. Наказом Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області від 16 березня 2007 року № 79-0 позивача призначено за конкурсом з 16 березня 2007 року на посаду начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі м. Дніпропетровська з посадовим окладом відповідно до штатного розпису та присвоєно тринадцятий ранг державного службовця.

10. 05 березня 2015 року Пенсійним фондом України прийнято наказ «Про початок проведення в територіальних органах Пенсійного фонду України перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

11. 16 березня 2015 року позивач, відповідно до статті 4 Закону України «Про очищення влади», подав на ім`я голови правління Пенсійного фонду України власноручно написану заяву про те, що заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», щодо позивача не застосовуються.

12. 19 червня 2015 року на адресу Пенсійного фонду України на його запит надійшла відповідь від Служби безпеки України за вих. № 24/31820-л від 20 травня 2015 року, якою повідомлено, що Службою безпеки України за результатами перевірки наявних матеріалів виявлено відсутність заборон, передбачених частиною третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» стосовно позивача.

13. На підставі статей 10, 13 Закону України «Про Службу безпеки України», статті 5 Закону України «Про очищення влади», роз`яснень Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року № 11.0.2/1674, Центральним управлінням Служби безпеки України прийнято розпорядження № 348 від 22 вересня 2015 року «Про деякі питання проведення в Службі безпеки України перевірки, передбаченої статтею 5 Закону України «Про очищення влади».

14. Підпунктами 1, 2 пункту 4 цього розпорядження від 22 вересня 2015 року № 348, ГДА Служби безпеки України зобов`язано до 30 жовтня 2015 року проаналізувати прийняті Службою безпеки України, як органом перевірки, передбаченої статтею 5 Закону, рішення на предмет їх відповідності роз`ясненням в частині належності особи, яка перевіряється, до категорії «штатний працівник КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР», і, у разі виявлення невідповідності прийнятих рішень, вжити заходів, передбачених Порядком, та забезпечити інформування про вжиті заходи державні органи, які ініціювали проведення такої перевірки.

15. Згідно зі змістом роз`яснення Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року № 11.0.2/1674 та з пунктом 1 розпорядження Служби безпеки України від 22 вересня 2015 року № 348, під терміном «штатний працівник КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР», застосованим у пункті 3 частини четвертої статті 3 Закону, належить розуміти всіх військовослужбовців, робітників і службовців КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР.

16. На виконання вказаних вимог розпорядження від 22 вересня 2015 року № 348, Служба безпеки України проаналізувала прийняте рішення стосовно позивача про відсутність щодо нього заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону, і листом від 30 листопада 2015 року № 24/л-77213 повідомила Пенсійний фонд України про виявлення додаткової інформації щодо відомостей, які підлягали перевірці згідно із запитом Пенсійного фонду України від 16 березня 2015 року № 9425/07-10, та яка впливає на суть раніше надісланого Службою безпеки України висновку від 20 травня 2015 року № 24/31820-л.

17. У вказаному листі Служба безпеки України зазначила, що позивач у період з 21 березня 1983 року по 29 червня 1990 року проходив військову службу на штатних посадах КДБ УРСР, і, таким чином, відомості, повідомлені позивачем про незастосування до нього заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону, на підставі критерію, визначеного пунктом 3 частини четвертої статті 3 Закону, є недостовірними.

18. На підставі вказаного вище листа Служби безпеки України від 30 листопада 2015 року № 24/л-77213, погодження Міністерства соціальної політики України, Пенсійним фондом України видано наказ від 23 грудня 2015 року № 902-О «Про звільнення ОСОБА_1 », згідно якого позивача звільнено з посади начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі м. Дніпропетровська з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», за пунктом 72 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України.

19. Позивач, вважаючи своє звільнення та вказаний наказ протиправними, звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

20. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

23. Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанції) встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов?язковість яких надана Верховною Радою України.

24. Ці норми збережені і у частині першій статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.

25. Відповідно до частин першої-четвертої статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанцій), суд при вирішенні справи, керується принципом верховенством права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

26. Ці норми збережені й у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.

27. За правилами частин четвертої та шостої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанції), у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.

28. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.

29. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

30. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

31. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

32. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

33. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

34. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

35. Частиною другою статті 61 Конституції України встановлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

36. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» (далі - Закон №1682-VII).

37. Згідно з частиною першою статті 1 цього Закону, очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

38. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).

39. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).

40. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.

41. Згідно з пунктом 3 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII, заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головному розвідувальному управлінні Міністерства оборони СРСР, закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей).

42. Підпунктом 1 пункту 2 розділу Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про очищення влади» визначено, що впродовж 10 днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині 3 статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною 1 статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

43. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов?язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

44. Згідно з частиною 1 та частиною 2 статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України, згода на обов?язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

45. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов?язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов?язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

46. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров?я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

47. Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

48. Відповідно до частини 1 та частини 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

49. Стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов?язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов?язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов?язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

50. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

51. Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов?язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

52. Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).

53. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов?язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.

54. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

55. Cтаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об?єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті, поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

56. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

57. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

VI. Позиція Верховного Суду

58. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

59. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

60. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку зі звільненням позивача з займаної посади начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі міста Дніпропетровська з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», відповідно до пункту 72 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України, як такого, що у період з 21 березня 1983 року по 29 червня 1990 року проходив військову службу на штатних посадах КДБ УРСР.

61. Вказаний наказ прийнятий на підставі листа Служби безпеки України від 30 листопада 2015 року № 24/л-77213, яким Пенсійний фонд України повідомлено про виявлення додаткової інформації щодо відомостей, які підлягали перевірці, згідно із запитом Пенсійного фонду України від 16 березня 2015 року № 9425/07-10, та яка впливає на суть раніше надісланого Службою безпеки України висновку від 20 травня 2015 року № 24/31820-л.

62. Цей лист надіслано до Пенсійного фонду України у зв?язку з наданням Міністерством юстиції України роз?яснення від 02 вересня 2015 року № 11.0.2/1674, згідно з яким під терміном «штатний працівник КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР», застосованим у пункті 3 частини четвертої статті 3 Закону, належить розуміти всіх військовослужбовців, робітників і службовців КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР.

63. Суди попередніх інстанцій, крім іншого, встановили, що підставою для видання спірного наказу про звільнення позивача з займаної посади став факт його належності до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади», на основі критеріїв, визначених пунктами 4 частини 2 статті 3 цього Закону, оскільки він у період з 21 березня 1983 року по 29 червня 1990 року проходив військову службу на штатних посадах КДБ УРСР .

64. За результатами розгляду цієї справи суди першої та апеляційної інстанцій відмовили у задоволенні вимог позивача щодо визнання такого звільнення протиправним та виходили з правомірності спірного наказу, оскільки висновок про наявність підстав для його звільнення ґрунтується на результатах вивчення його особової справи в частині перебування на посадах, на які поширюється дія вказаного Закону. Також суди врахували, що роз?ясненням Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року № 11.0.2/1674 посаду, яку позивач обіймав у зазначений період, віднесено до штатних працівників КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, а тому суди вказали на правильність висновків Пенсійного фонду України про те, що відомості, повідомлені позивачем про незастосування до нього заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону, на підставі критерію, визначеного пунктом 3 частини четвертої статті 3 Закону, є недостовірними.

65. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

66. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» (далі - Закон №1682-VII).

67. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).

68. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).

69. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).

70. Системний аналіз положень пункту 3 частини четвертої статті 3 у взаємозв?язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу Прикінцеві та перехідні положення Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб?єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

71. Також із аналізу цих норм вбачається, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов?язується із самим лише фактом зайняття ними посад, передбачених в пункті 3 частини четвертої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяли вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

72. Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, зокрема, в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

73. Питання конституційності Закону № 1682-VII та відповідності його положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

74. На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п?ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

75. На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

76. Водночас, Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 висловив правовий висновок про те, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв?язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов?язані з настанням юридичної відповідальності осіб.

77. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

78. Крім іншого, у справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов?язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об?єктивні вимоги до неї).

79. Як підсумок, у справі № 800/186/17 Верховний Суд вказав на те, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

80. Верховний Суд визнав такі правові висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, в якій сформулював правову позицію про те, що самого лише факту перебування осіб на визначених в Законі посадах та протягом встановленого цим же Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ.

81. Також у вказаному судовому рішенні Верховний Суд наголосив на необхідності врахування доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

82. Крім цього, Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме: особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

83. Водночас, необхідно враховувати, що застосовані до позивача в цій справі обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

84. Суди зобов?язані, відповідно до частини першої статті 129 Конституції України, вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини, як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

85. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні Європейського суду з прав людини, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

86. Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов?язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але, відповідно до статті 27 Віденської конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

87. 17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п?ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

88. У цьому рішенні Європейський суд з прав людини, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

89. За оцінкою Європейський суд з прав людини, застосування до заявників заходів на підставі Закону №1682 мало дуже серйозні наслідки для їх здатності встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

90. У вказаній справі Європейський суд з прав людини визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. Європейський суд з прав людини зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

91. В основу підходу Європейського суду з прав людини до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

92. Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм критеріям, розробленим практикою Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України», Суд указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, а тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_3 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

93. Європейський суд з прав людини зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

94. Європейський суд з прав людини підсумував недоведеність того, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

95. Аналіз цього рішення Європейського суду з прав людини та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов?язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

96. Отже, заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність такої заборони меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у його частині другій статті 1.

97. Аналогічна правова позиція висловлена і Верховним Судом в ухваленому судовою палатою рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).

98. Водночас, у справі, що переглядається Судом в порядку касаційного провадження, до позивача, також застосовано найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка Європейським судом з прав людини у зазначеному рішенні, а також Верховним Судом у рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).

99. За цих обставин, Верховний Суд вважає наявними підстави для врахування вказаних висновків Суду, при вирішенні цього спору.

100. Отже, визначальними для вирішення цього публічно-правового спору є обставини вчинення позивачем конкретних дій, які полягають у сприянні своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

101. Проте, судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи встановлено, що заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані виключно на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідній посаді за часів СРСР та на підставі роз?яснень Міністерства юстиції України .

102. Водночас, такі заходи застосовані на підставі листа Служби безпеки України від 30 листопада 2015 року № 24/л-77213, яким Пенсійний фонд України повідомлено про виявлення додаткової інформації щодо відомостей, які підлягали перевірці, згідно із запитом Пенсійного фонду України від 16 березня 2015 року № 9425/07-10, та яка впливає на суть раніше надісланого Службою безпеки України висновку від 20 травня 2015 року № 24/31820-л. Цей лист надіслано до Пенсійного фонду України у зв?язку з наданням Міністерством юстиції України роз?яснення від 02 вересня 2015 року № 11.0.2/1674.

103. Отже, вказаний лист Служби безпеки України надіслано на адресу Пенсійного фонду України після здійснення відповідної перевірки та надсилання складеного за її результатами висновку від 20 травня 2015 року № 24/31820-л, тобто повторно.

104. З огляду на ці обставини Верховний Суд зазначає таке.

105. Конституційний Суд України в рішенні від 13 червня 2019 року №5-р/2019 зазначив, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

106. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

107. Тому доводи відповідача про наявність у нього компетенції щодо врахування зазначеного листа Служби безпеки України та прийняття на підставі викладеної в ньому інформації спірного наказу є безпідставними, оскільки Пенсійний фонд України та Служба безпеки України зобов`язані діяти відповідно до засад, визначених частиною другою статті 19 Конституції України).

108. Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесових і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

109. Верховний Суд у постанову від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17 висловив правову позицію про те, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

110. Таким чином, наявність повноважень у вказаних органів державної влади не означає, що вони не повинні дотримуватись механізму їх здійснення, встановленого чинним законодавством України, тобто правової процедури.

111. Отже, перевірка особи відповідно до Закону №1682-VII повинна здійснюватись згідно з чітко встановленою правовою процедурою.

112. Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура повної перевірки декларацій особи Національним агентством встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

113. Визначена правова процедура проведення такої перевірки встановлює межі вчинення повноважень Служби безпеки України щодо проведення нею такої перевірки і, у разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

114. Усі передбачені цим Законом та прийнятими на його виконання підзаконними нормативно-правовими актами заходи контролю повинні відповідати принципам, пріоритетне місце серед яких займає принцип верховенства права.

115. Верховний Суд наголошує, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи. Водночас, правова процедура проведення спірної перевірки спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Складовою принципу юридичної визначеності є принцип легітимних очікувань, як одного із елементів принципу верховенства права.

116. Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань, ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

117. Таким чином, Верховний Суд констатує, що позивач, з урахуванням положень Закону №1682-VII, за наявності раніше надісланого Службою безпеки України висновку від 20 травня 2015 року № 24/31820-л, складеного за результатами проведеної стосовно нього перевірки, правомірно очікував, що така перевірка буде проведена відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

118. Оскільки Законом №1682-VII не передбачено можливість повторного проведення перевірки стосовно особи, щодо якої компетентним органом вже складено відповідний висновок за наслідками здійсненої процедури перевірки, тому Верховний суд вважає обґрунтованими доводи позивача щодо безпідставного врахування Пенсійним фондом України листа Служби безпеки України від 30 листопада 2015 року № 24/л-77213.

119. Водночас, Верховний Суд вважає помилковим твердження позивача щодо протиправності спірного наказу про його звільнення як такого, що прийнятий на підставі роз`яснень Міністерства юстиції України, оскільки зі змісту цього наказу судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звільнений з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», пункт 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, а не на підставі зазначених роз`яснень.

120. Крім цього, суди попередніх інстанцій встановили, що інформація про перебування позивача на відповідних посадах, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а спірний наказ про звільнення позивача не містить обґрунтування того, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

121. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача також не було метою цієї перевірки.

122. Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача, до легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не такими, що є необхідними у демократичному суспільстві.

123. Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій, виходячи з того, що Закон №1682-VII не передбачав механізмів індивідуального підходу, погодилися із застосуванням до позивача так званої «автоматичної» люстрації лише у зв?язку з наявністю факту перебування позивача на посадах, визначених цим Законом.

124. Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов?язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб?єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

125. Цей обов?язок висновується із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.

126. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд вважає спірний наказ відповідача таким, що не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, та таким, що виданий непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

127. Отже, наказ від 23 грудня 2015 року № 902-О «Про звільнення ОСОБА_1 » є таким, що підлягає скасуванню судом як протиправний.

128. Скасування наказу про звільнення позивача, відповідно до частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, є підставою для його поновлення на попередній посаді, а саме: на посаді начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі міста Дніпропетровська з 24 грудня 2015 року.

129. Ураховуючи наведене, протилежні висновки судів попередніх інстанцій є помилковими.

130. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права є підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині.

131. З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи щодо звільнення позивача, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у цій частині, Верховний Суд уважає, що оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням в цій частині нового судового рішення про задоволення вказаних вимог позову.

132. Щодо вимоги позивача про вилучення відомостей про нього з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», Верховний Суд зазначає таке.

133. Згідно з частиною першою статті 7 Закону №1682-VII, відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України.

134. Наказом Міністерства юстиції України від 16 квітня 2014 року №1704/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16 жовтня 2014 року за №1280/26057, затверджено Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Положення №1704/5), яке визначає порядок формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», а також надання відомостей з нього.

135. Пункт 9 Положення №1704/5 передбачає, що Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку, визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», надають інформацію з Реєстру у випадках, визначених частиною другою статті 7 Закону України «Про очищення влади», виконують інші функції, передбачені цим Положенням.

136. Згідно з пунктом 4 Положення №1704/5, держателем Реєстру є Міністерство юстиції України.

137. Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Положення №1704/5, підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», є надходження до Реєстратора обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону України «Про очищення влади», від органу, який проводив перевірку; відповідного судового рішення, яке набрало законної сили; відповідних документів про смерть особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру; інші випадки, визначені законом.

138. Таким чином, Суд приходить до висновку про наявність підстав для зобов?язання Пенсійного фонду України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади».

139. Цей висновок Суду відповідає правовому висновку Верховного Суду, висловленому в постанові від 04 червня 2020 року в справі №821/4571/14 (№К/9901/1380/18).

140. Щодо решти вимог цього позову Верховний Суд зазначає наступне.

141. Дійшовши помилкового висновку про обґрунтованість та правомірність звільнення позивача, суди попередніх інстанцій не встановили та не дослідили фактичних обставин спору щодо стягнення на його користь сум заробітку за час вимушеного прогулу.

142. Невстановлення цих фактів є порушенням норм процесуального права (статей 9, 242, 308 Кодексу адміністративного судочинства України), які призвели до прийняття необґрунтованих судових рішень і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції з огляду на приписи статті 341 цього Кодексу, за якою суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

143. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

144. Відповідно до частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

145. Оскільки порушення норм процесуального права допущені як судом першої, так і судом апеляційної інстанції, тому Верховний Суд дійшов висновку, що рішення цих судів підлягають скасуванню у частині позовних вимог про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

146. У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

VIІ. Судові витрати

147. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року задовольнити частково.

2. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року в цій справі скасувати.

3. Ухвалити нову постанову, якою позов ОСОБА_1 до Пенсійного фонду України, Міністерства юстиції України, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, виплату середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити певні дії частково.

4. Визнати протиправним та скасувати наказ голови Правління Пенсійного фонду України від 23 грудня 2015 року № 902-О про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі м. Дніпропетровська.

5. Поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі м. Дніпропетровська з 24 грудня 2015 року.

6. Зобов?язати Пенсійний фонд України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади».

7. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління Пенсійного фонду України в Амур-Нижньодніпровському районі м. Дніпропетровська допустити до негайного виконання.

8. Справу №804/704/16 в частині позовних вимог про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу направити на новий судовий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О. В. Калашнікова