ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2020 року

м. Київ

справа № 200/11218/16-а

провадження № К/9901/12995/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, треті особи - Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради, Комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» Дніпропетровської міської ради, про визнання незаконними та скасування рішення, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кругового О.О., Добродняк І.Ю., Семенка Я.В. від 5 жовтня 2016 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Алесан», ТОВ «СІЛЛ» звернулись до суду з позовом до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, треті особи - Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради, КП «Адміністративно-технічне управління» Дніпропетровської міської ради, про визнання незаконними та скасування рішення, в якому просили:

- визнати незаконним та скасувати рішення Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 8 липня 2016 року позовні вимоги ТОВ «Алесан», ТОВ «СІЛЛ» було задоволено.

Визнано незаконним та скасовано рішення Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства» з моменту його прийняття.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому його проект повинен був бути оприлюднений за 20 робочих днів до його прийняття, чого відповідачем зроблено не було. Також, суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення дійсно встановлює додаткові обмеження щодо розміщення рекламних засобів, які суперечать чинному законодавству, а посилання відповідача на державний стандарт України № 3587-97 є безпідставними, оскільки він є підзаконним актом і не відповідає правовому акту вищої юридичної сили - Закону України «Про рекламу».

4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2016 року постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 8 липня 2016 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ТОВ «Алесан», ТОВ «СІЛЛ» відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з метою приведення у відповідність до чинного законодавства України власниками рекламних засобів розміщеної зовнішньої реклами, не встановлює нових обмежень або правил, прийняте на виконання вимог Закону України «Про рекламу» та Типових правил розміщення зовнішньої реклами.

Суд дійшов висновку про те, що рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року № 230 не є регуляторним актом, відтак на нього не розповсюджуються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині визначеної процедури оприлюднення проекту нормативного акту.

Оскаржуване рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради відповідає вимогам законодавства, що регулює розміщення зовнішньої реклами, а також вимогам нормативних актів, що регламентують технічні умови та правила розміщення рекламних конструкцій, зокрема, в межах дорожнього покриття в населених пунктах та за їх межами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Алесан» звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2016 року та залишити в силі постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 8 липня 2016 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23 червня 2016 року виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради було прийняти рішення № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства» , яким вирішив:

1. Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради повідомити розповсюджувачів зовнішньої реклами про необхідність приведення власних рекламних засобів, що розташовані на території міста, до вимог щодо розміщення рекламних засобів, визначених чинним законодавством, та вжиття невідкладних заходів для усунення порушень.

2. Зобов`язати власників рекламних засобів, що розташовані на території міста, протягом 10 днів з моменту прийняття цього рішення:

2.1.Здійснити перевірку рекламних конструкцій, що їм належать.

2.2.Привести рекламні засоби у відповідність до вимог щодо розміщення рекламних засобів, визначених чинним законодавством, а саме забезпечити:

- розташування власних рекламних засобів на відстані не менше 10 метрів від проїжджої частини вулично-шляхової мережі;

- розташування рекламної площини паралельно руху автотранспорту або під кутом не більше ніж 45 ° до осі проїжджої частини;

- декоративне оформлення фундаменту наземного рекламного засобу, який виступає над поверхнею землі;

- нанесення на опори наземних рекламних засобів вертикальної дорожньої розмітки світлоповертаючими матеріалами заввишки до 2 м від поверхні землі;

- недопущення розташування рекламних засобів на розділювальних смугах;

- недопущення розташування рекламних засобів в одному перерізі з дорожніми знаками та світлофорними об`єктами;

- недопущення розташування рекламних засобів на відстані менше 50 м від перехресть та пішохідних переходів.

3. Встановити, що після проведення перевірки рекламних засобів, а у разі виявлення відхилень - їх усунення, розповсюджувачі зовнішньої реклами письмово підтверджують відповідність власних рекламних засобів вимогам (п. 2.2 цього рішення).

4.Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради забезпечити перевірку виконання розповсюджувачами зовнішньої реклами вимог, викладених у пункті 2 цього рішення, та у разі їх невиконання вжити заходів щодо приведення розміщення рекламних засобів у відповідність до чинного законодавства з урахуванням вимог Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконкому міської ради від 31 серпня 2011 року № 1148.

8. Вважаючи рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства» протиправним, ТОВ «Алесан», ТОВ «СІЛЛ» звернулись до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що прийняте виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради рішення від 23 червня 2016 року № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства» застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, та його положення спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання, а тому є регуляторним актом, а відтак до останнього висуваються усі вимоги, передбачені чинним законодавством.

Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено низку процедур, необхідних для прийняття регуляторного акту, а саме: підготовка проекту регуляторного акта та його оприлюднення разом із проведеним аналізом регуляторного впливу, отримання пропозицій і зауважень від громадськості та підприємців, врахування або вмотивоване відхилення таких зауважень, проведення відстеження результативності регуляторного акту, прийняття та оприлюднення регуляторного акту, тощо.

Скаржник стверджує, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року не було встановлено жодних нових вимог або обмежень щодо розміщення рекламоносіїв є невірним та не відповідає фактичним обставинам справи.

ТОВ «Алесан» вважає, що у виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради відсутні повноваження на прийняття такого виду рішень.

10. Відзиву на касаційну скаргу ТОВ «Алесан» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2016 року ТОВ «СІЛЛ», виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради, Департаментом економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради, КП «Адміністративно-технічне управління» Дніпропетровської міської ради не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Згідно з приписами статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

12. Відповідно до пункту 13 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

13. Відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами врегульовано Законом України «Про рекламу».

14. Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України «Про рекламу» законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.

15. Згідно із статтею 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до цього Закону на підставі зазначених дозволів, які оформляються за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, або їх власників та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки дорожнього руху.

Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб).

Зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам:

розміщуватись із дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків;

освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків;

фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені;

опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі;

нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття;

у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.

3. Забороняється розташовувати засоби зовнішньої реклами:

на пішохідних доріжках та алеях;

у населених пунктах на висоті менш ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, якщо їх рекламна поверхня виступає за межі краю проїжджої частини;

поза населеними пунктами на відстані менш ніж 5 метрів від краю проїжджої частини.

Розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках національного або місцевого значення та в межах зон охорони цих пам`яток, історичних ареалів населених місць здійснюється відповідно до цього Закону на підставі дозволів, які оформляються за участю органів виконавчої влади, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини».

16. Відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами врегульовано Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067.

17. Пунктами 34 - 37 Типових правилами розміщення зовнішньої реклами передбачено, що зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам:

розміщуватися з додержанням вимог техніки безпеки, зазначених у пунктах 38 - 41 цих Правил;

розміщуватися із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків;

освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків;

фундамент наземної зовнішньої реклами, що виступає над поверхнею землі, може бути декоративно оформлений;

на опорах наземної зовнішньої реклами, що розміщується вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, за вимогою Державтоінспекції наноситься вертикальна дорожня розмітка із світлоповертаючих матеріалів заввишки до 2 метрів від поверхні землі;

нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною вулиць і доріг, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менш як 5 метрів від поверхні дорожнього покриття;

у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.

18. Забороняється розташовувати рекламні засоби:

на пішохідних доріжках та алеях, якщо це перешкоджає вільному руху пішоходів;

у населених пунктах на висоті менш як 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, якщо їх рекламна поверхня виступає за межі краю проїжджої частини.

19. Розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках історії та архітектури і в межах зон охорони таких пам`яток, в межах об`єктів природно-заповідного фонду дозволяється за погодженням з відповідним центральним або місцевим органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та об`єктів природно-заповідного фонду.

20. Реклама алкогольних напоїв та тютюнових виробів, знаків для товарів і послуг, інших об`єктів права інтелектуальної власності, під якими випускаються алкогольні напої та тютюнові вироби, не повинна розміщуватися на рекламних засобах ближче ніж за 300 метрів прямої видимості від території дитячих дошкільних закладів, середніх загальноосвітніх шкіл та інших навчальних закладів, в яких навчаються діти віком до 18 років.

21. Статтею 38 Закону України «Про автомобільні дороги» передбачено, що розміщення реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до вимог статті 16 Закону України «Про рекламу» та цього Закону.

Забороняється розміщення рекламоносіїв, що перешкоджають оцінці дорожньо-транспортної ситуації або мають схожість (за зовнішніми ознаками, зображенням чи звуковим ефектом) з технічними засобами організації дорожнього руху і спеціальними сигналами, а також рекламоносіїв, що створюють ефект присутності на дорозі пішоходів або транспортних засобів.

Рекламоносії, що розміщуються у межах смуги відведення автомобільних доріг, не мають:

погіршувати умови безпеки дорожнього руху;

погіршувати видимість на дорозі, затемняти або знижувати ефективність сприймання дорожніх знаків, світлофорів та інших технічних засобів організації дорожнього руху;

обмежувати видимість у напрямку руху, бокову видимість та видимість технічних засобів організації дорожнього руху або заважати сприйманню їх учасниками дорожнього руху;

засліплювати учасників дорожнього руху, у тому числі внаслідок дії ефекту світлоповернення від рекламоносія;

зменшувати габарити шляхопроводів та інших інженерних споруд;

заважати руху пішоходів;

створювати звукові ефекти, що негативно впливають на умови руху.

22. Згідно із пунктом 45 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних та міських рад та інші органи відповідно до законодавства.

23. Згідно Державного стандарту України № 3587-97 «Безпека дорожнього руху, Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди. Вимоги до експлуатаційного стану», затвердженого наказом Держстандарту України від 31 липня 1997 року № 441, споруди торговельно-побутового призначення (крім кіосків для продажу проїзних квитків на зупинках маршрутних транспортних засобів) і рекламоносії повинні розміщуватися за межами тротуарів або узбіч на відстані не менше ніж 2 м від них, але не ближче ніж 10 м від краю проїзної частини вулиць і доріг, а наземні рекламоносії, що розміщені збоку від дороги, повинні мати прозору конструкцію висотою не менше ніж 1,5 м від поверхні землі, розміщуватись паралельно руху автотранспорту або під кутом не більше ніж 45° до осі проїзної частини. Розміщення рекламоносіїв не повинно перешкоджати сприйняттю технічних засобів організації дорожнього руху. Фундамент рекламоносія повинен бути на одному рівні з поверхнею землі.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

24. Аналіз статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дає підстави для висновку про те, що регуляторним актом є або нормативно-правовий акт, або прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ при відповідності його встановленим вимогам.

25. Ознаками регуляторного акту є: він встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб та спрямований на правове регулювання господарських відносин.

26. Рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства» не направлене на регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання та не встановлює, не змінює та не скасовує норми права, а прийнято на запровадження вже існуючих, прийнятих органами державної влади, стандартів, правил та технічних умов.

27. Оскаржуване рішення прийнято з метою приведення у відповідність до чинного законодавства України власниками рекламних засобів розміщеної зовнішньої реклами, не встановлює нових обмежень або правил, прийняте на виконання вимог Закону України «Про рекламу» та Типових правил розміщення зовнішньої реклами.

28. Суд вважає правильними висновок суду апеляційної інстанції про те, що рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства» не є регуляторним актом.

29. Оскільки оскаржуване рішення не є регуляторним актом, відсутня необхідність дотримання процедури, встановленої нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23 червня 2016 року № 230 не було встановлено нових вимог або обмежень щодо розміщення рекламоносіїв, а лише доведено до відома осіб вимоги Законів та підзаконних нормативних актів, що регулюються певні нормативи та стандарти, та підлягають обов`язковому виконанні на території міста.

30. Оскаржуване рішення носить інформаційний характер, та покликане довести до відома осіб вимоги актів чинного законодавства, прийнятих та затверджених органами центральної державної влади, в порядку контролю виконання вимог законодавства України, відтак, відсутніми є підстави для його скасування в судовому порядку як такого, що не відповідає вимогам Закону України «Про рекламу».

31. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, про те, що виконавчий комітет Дніпропетровської міської ради приймаючи оскаржуване рішення діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України, а тому відсутні підстави для визнання його незаконним та скасування.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан» залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2016 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

судді Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін