ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2020 року

м. Київ

справа № 826/11438/16

адміністративне провадження № К/9901/43576/18

Верховний Суд у складі колегії суддів другої палати Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Автохелп" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про порушення у сфері містобудівної діяльності, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів: Данилишина В.М., Качура І.А., Келеберди В.І. від 08 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Троян Н.М., Бужак Н.П., Твердохліб В.А. від 02 лютого 2017 року,

І. Суть спору

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю «Автохелп» (далі - ТОВ «Автохелп», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - Департамент ДАБІ у м. Києві, відповідач), в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо перевірки діяльності позивача, що були здійснені 1 червня 2016 року та 8 липня 2016 року, а також скасувати результати проведених перевірок.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що вчинені контролюючим органом дії щодо проведення перевірок позивача суперечать нормам законодавства, оскільки вказані перевірки проведено у період дії обмежень, встановлених пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28 грудня 2014 року № 71-VIII.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки Законом № 71-VIII встановлено обмеження на проведення перевірок у 2015, 2016 роках, тому у відповідача були відсутні правові підстави для проведення перевірок позивача 1 червня та 8 липня 2016 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2016 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі позивач вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до необґрунтованого висновку про поширення положень Законом № 71-VIII на спірні правовідносини щодо проведення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки вказаним Законом, зокрема, внесені зміни до Податкового кодексу України, який регулює саме правовідносини, які виникають у сфері оподаткування та проведення перевірок у цій сфері.

З посиланням на висновок Конституційного Суду України, що міститься у рішенні від 3 лютого 2009 року № 4-рп/2009, зазначає, що державний архітектурно-будівельний контроль є виокремленою частиною державного містобудівного контролю і відображає потребу в дотриманні всіма суб`єктами державних стандартів, норм, правил, архітектурних вимог і технічних умов при затвердженні і реалізації містобудівної документації і проектів конкретних об`єктів будівництва, а тому вважає, що положення Законом № 71-VIII не поширюються на спірні правовідносини.

Від ТОВ «Автохелп» заперечення або відзиву на касаційну скаргу ДАБІ України не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 21 лютого 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/11438/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/11438/16 за касаційною скаргою ДАБІ України суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Представником скаржника подано клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що Департаментом архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві 1 червня 2016 року, на підставі вимоги слідчого управління ГУ Національної поліції у місті Києві від 12 травня 2016 року № 8361/125/23/3-2016/2 та направлення для проведення позапланової перевірки від 18 травня 2016 року, проведено позапланову перевірку позивача, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі вказаного акта 1 червня 2016 року Департаментом архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Крім того, 1 червня 2016 року Департаментом архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а 14 червня 2016 року - прийнято постанови № 147/16/10/26-10/1406/0215, № 148/16/10/26-11/1406/0215 та № 149/16/10/26-12/1406/0215 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

З метою перевірки виконання позивачем вимог приписів від 1 червня 2016 року, 8 липня 2016 року Департаментом архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві проведено позапланову перевірку позивача, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено, що позивачем вимоги приписів від 1 червня 2016 року не виконані в частині усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом приведення земельної ділянки на бульварі Івана Лепсе, 26 в Солом`янському районі м. Києва до попереднього стану, а також з 1 червня 2016 року зупинення виконання будівельних робіт із будівництва окремо розташованого торгівельного павільйону на бульварі Івана Лепсе, 26 в Солом`янському районі м. Києва.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що пункт 3 Розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28 грудня 2014 року № 71-VIII (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Закон № 71-VIII) розповсюджується на правовідносини, що виникли між позивачем і відповідачем.

Разом з тим, колегія суддів вважає вищезазначені висновки судів попередніх інстанцій передчасними з огляду на таке.

28 грудня 2014 року Верховною Радою України прийнято Закон № 71-VIII, відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Дія Закону № 71-VIII спрямована на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері містобудівної діяльності.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 826/26745/15, від 13 лютого 2020 року у справі № 826/8704/16.

Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) цей кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема, контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Таким чином, Державна архітектурно-будівельна інспекція України не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а отже посилання судів попередніх інстанцій на пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII є помилковим.

Правовідносини, пов`язані з встановленням обмеження на проведення позапланових перевірок Державною архітектурно-будівельною інспекцією України врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Закон № 76-VIII), відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року.

Проте, обмеження на проведення позапланових перевірок Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, передбачені пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, на правовідносини, з приводу яких виник спір у даній справі, не розповсюджуються, оскільки перевірка, результати якої оскаржуються ТОВ «Автохелп», проведена 1 червня та 8 липня 2016 року.

Аналогічна правова позиція щодо застосування положень пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII та пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII у подібних правовідносинах міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 4 вересня 2019 року у справі № 285/1535/15-а, від 27 листопада 2019 року у справі № 826/26745/15, від 13 лютого 2020 року у справі № 826/8704/16.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судами попередніх інстанцій помилково застосовано до спірних правовідносин положення пункту Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Поряд з цим, судами попередніх інстанцій правова оцінка підставам та предмету перевірки, а також встановленим в її ході порушенням у межах цієї справи не надавалась.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, допустили неповне з`ясування всіх обставин справи, не надали належної правової оцінки підставам та порядку проведення перевірки, а також обґрунтованості прийнятих на її основі рішень.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Разом з тим, без з`ясування зазначених вище обставин справи та без надання їм належної правової оцінки судове рішення не може вважатися законним та обґрунтованим, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Колегія суддів також враховує, що стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам. Під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Зазначений засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату, а ухвалення рішень, які безпосередньо не призводять до змін в обсязі прав, та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає змісту цього поняття.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 28 березня 2018 року в справі № 705/552/15-а.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (заява № 19336/04, пункт 227) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов`язання за цим положенням. Межі обов`язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Poland, заява № 30210/96, пункт 227).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ДАБІ України слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, надати правову оцінку дотриманню ДАБІ України порядку проведеної перевірки та обґрунтованість прийнятих за її наслідками рішень, у тому числі на відповідність таких рішень критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то у силу статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін