РІШЕННЯ

Іменем України

12 червня 2020 року

Київ

справа №9901/36/20

адміністративне провадження №П/9901/36/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Соколова В.М.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,

за участю:

секретаря судового засідання Совяк-Круковського М.В.,

представників позивача - Домашовець В.С., Медвідь В.О.,

представника Президента України - Гуцал Д.С.,

представника Державного бюро розслідувань - Лебідь Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Державне бюро розслідувань, про визнання протиправним та нечинним Указу,

УСТАНОВИВ:

Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача

04 лютого 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), третя особа - Державне бюро розслідувань (далі - ДБР), про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 27 грудня 2019 року № 960/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань» (по тексту - Указ).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний Указ не відповідає вимогам Закону України «Про Державне бюро розслідувань» щодо обов`язкового формулювання у ньому підстави звільнення із займаної посади. Позивач вважає, що підстава звільнення Директора ДБР має істотне правове значення, оскільки може вплинути на подальший правовий статус звільненої особи, а саме на можливість виплати вихідної допомоги, зарахування за штат цього органу (статті 87, 87-1 Закону України «Про державну службу»), подальшого проходження служби як у самому ДБР, так і в інших державних/недержавних органах (організаціях, установах, підприємствах), з урахуванням вимог до зайняття відповідних посад. Крім того, на думку позивача, спірний Указ не відповідає вимогам Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань», оскільки вказаний Закон не передбачає окремого повноваження Президента України на звільнення із займаної посади діючого Директора ДБР.

ОСОБА_1 зазначив, що із внесенням змін до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» діяльність ДБР, як центрального органу виконавчої влади, припинено, натомість, ДБР установлено правовий статус державного правоохоронного органу. Тобто, відбулась реорганізація юридичної особи шляхом перетворення. Однак, станом на день видання відповідачем спірного Указу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не вносився запис про припинення ДБР, як центрального органу виконавчої влади, та утворення на його основі державного правоохоронного органу. Таким чином, позивач не міг бути звільнений з посади Директора ДБР з мотивів реорганізації державного органу.

На переконання позивача, Указ про його звільнення не відповідає Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року у справі № 2-249/2019(5581/19) щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора ДБР) (реєстр. № 1014) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Зокрема, Конституційний Суд України надав Висновок про невідповідність вимогам частини першої статті 157 Конституції України законопроекту реєстр. № 1014 щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора ДБР. Отже, на день видання спірного Указу (27 грудня 2019 року) повноваження відповідача щодо звільнення з посади Директора ДБР були визнані неконституційними.

За викладених мотивів, позивач вважає, що Указ Президента України від 27 грудня 2019 року № 960/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань» підлягає визнанню протиправним та нечинним.

В судовому засіданні представники позивача підтримали вимоги позовної заяви, просили її задовольнити в повному обсязі.

Стислий виклад позиції інших учасників справи

У відзиві на адміністративний позов ОСОБА_1 представник Президента України просив відмовити в його задоволенні з посиланням на те, що в Законі України «Про Державне бюро розслідувань» відсутні будь-які вимоги щодо зазначення в акті Президента України про звільнення Директора ДБР підстав його видання або підстав звільнення. Крім того, право Президента України на видання спірного Указу випливає зі змісту положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань», якими регламентовано дострокове припинення повноважень Директора ДБР, і відповідач, як суб`єкт призначення та звільнення Директора ДБР, мав право на видання Указу про звільнення позивача. Представник Президента України наголосив на тому, що на спірні правовідносини не розповсюджується дія положень Цивільного кодексу України та Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», оскільки вони не регулюють правовідносини в сфері призначення або звільнення Директора ДБР. При цьому, представник відповідача вказав на безпідставність тверджень позивача про невідповідність спірного Указу Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року у справі № 2-249/2019(5581/19), оскільки в даній справі Судом надавалася правова оцінка законопроекту про внесення змін до статті 106 Конституції України, а не проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань». Більше того, на час складення Висновку вказаний Закон був прийнятий.

Представник Президента України у судовому засіданні повністю заперечив проти задоволення позову з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Просив відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

Представник ДБР подав до суду пояснення на позовну заяву, в яких зазначив, що спірний Указ виданий на виконання підпункту 2 пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань». Тобто, повноваження позивача, як Директора ДБР, припинилися в силу зазначеного Закону, який, у свою чергу, не був визнаний неконституційним. Повноваження Президента України призначати та звільняти Директора ДБР прямо визначені в Законі України «Про Державне бюро розслідувань». Разом із тим, у поданих поясненнях представник ДБР просив закрити провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), мотивуючи це тим, що вирішення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 27 грудня 2019 року № 960/2019 з підстав порушення конституційних приписів про повноваження Президента України та невідповідності цього Указу положенням Конституції України, не віднесено до юрисдикції адміністративного суду, а є компетенцією Конституційного Суду України.

Представник ДБР у судовому засіданні просив закрити провадження у справі з підстав, викладених у поясненнях на позовну заяву.

11 червня 2020 року представник позивача - адвокат Медвідь В.О. засобами електронного зв`язку направив до суду відповідь на відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що спірний Указ є нормативним актом індивідуальної дії, а тому має відповідати як Конституції, так і законам України. Зокрема, у частині четвертій та п`ятій статті 10 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» наведені вичерпні підстави припинення повноважень Директора ДБР, а відтак, прийняття нового Закону України, в даному випадку «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань», не може слугувати аргументом для звільнення Директора ДБР. Крім того, такої підстави не містить і стаття 83 Закону України «Про державну службу». Отже, не можна вважати, що оскаржуваний Указ прийнято на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також представник позивача не погоджується із зазначеними у відзиві на позовну заяву твердженнями представника Президента України про відсутність у законодавчих актах вимог щодо обґрунтування у відповідному Указі підстав припинення повноважень Директора ДБР, оскільки такі спростовуються приписами пункту 8 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006. Представник позивача наголосив на тому, що на день видання оскаржуваного Указу повноваження Президента України щодо звільнення з посади Директора ДБР були визнані неконституційними згідно з Висновком Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року № 7-в/2019. Зважаючи на вищезазначене, представник позивача - адвокат Медвідь В.О. просив позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити в повному обсязі.

Заяви, клопотання учасників справи

У судовому засіданні 12 червня 2020 року представник позивача заявив клопотання про витребування з ДБР інформації, яка стосується переведення працівників у зв`язку зі зміною його статусу, а також про витребування з Офісу Президента України документів, на основі та на виконання яких був виданий оскаржуваний Указ від 27 грудня 2019 року № 960/2019.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалами від 12 червня 2020 року, постановленими без виходу до нарадчої кімнати, відмовив у задоволенні клопотань представника позивача про витребування письмових доказів.

Крім того, в судовому засіданні 12 червня 2020 року представник ДБР заявив клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Ухвалою від 12 червня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив у задоволенні клопотання ДБР про закриття провадження у справі.

Процесуальні дії у справі

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Саприкіної І.В. від 25 лютого 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін о 10 годині 23 березня 2020 року.

У зв`язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 11 березня 2020 року № 211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» та Верховною Радою України Закону від 30 березня 2020 року № 540-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)», розгляд справи, призначений на 23 березня 2020 року, відкладено.

Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року № 631/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року № 923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_4 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Білоуса О.В. (головуючий суддя), Гончарової І.А., Ханової Р.Ф., Желтобрюх І.Л., Блажівської Н.Є.

На підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2020 року № 668/0/78-20 здійснено заміну члена судової колегії - судді Гончарової І.А. та протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями визначено новий склад судової колегії: Білоус О.В. (головуючий суддя), Ханова Р.Ф., Желтобрюх І.Л., Блажівська Н.Є., Усенко Є.А.

27 квітня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, який здійснений на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2020 року № 680/0/78-20, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 27 квітня 2020 року ухвали про відведення головуючого судді Білоуса О.В. від участі у розгляді справи № 9901/36/20, визначено новий склад суду: Соколов В.М. (головуючий суддя), Білак М.В., Губська О.А., Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Білак М.В., Губської О.А., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В. від 29 квітня 2020 року зазначену справу прийнято до провадження, призначено судове засідання о 10 годині 07 травня 2020 року.

В судовому засіданні 07 травня 2020 року колегією суддів задоволено клопотання представників позивача та відповідача про відкладення розгляду справи з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19). Розгляд справи відкладено на 10 годину 04 червня 2020 року.

04 червня 2020 року розгляд справи було відкладено на 12 червня 2020 року для надання часу представникам позивача ознайомитися з відзивом на позовну заяву та підготувати на нього відповідь.

Обставини справи, оцінка доказів, застосування норм права та мотиви ухваленого рішення

Указом Президента України від 22 листопада 2017 року № 386/2017 призначено ОСОБА_1 на посаду Директора ДБР.

27 грудня 2019 року Президент України В. Зеленський видав Указ № 960/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань».

Наказом т.в.о. Директора ДБР І. Венедіктової від 28 грудня 2019 року № 532-ос вирішено вважати ОСОБА_1 таким, що припинив виконання обов`язків на посаді Директора ДБР 28 грудня 2019 року.

Вважаючи Указ про звільнення протиправним і таким, що не відповідає Конституції та законам України, позивач звернувся до суду з цим позовом.

В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частині першій статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Таким чином, у контексті спірних правовідносин Суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод позивача.

Поряд із цим, при вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тобто, Суд повинен з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Вирішуючи даний спір, Верховний Суд оцінює оскаржуване рішення Президента України на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, а також вимогам інших законів.

12 листопада 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон № 794-VIII «Про Державне бюро розслідувань» (далі - Закон № 794-VIII), який набрав чинності з 01 березня 2016 року.

Статтею 1 цього Закону (тут і далі - в редакції, чинній на час призначення позивача на посаду) ДБР визначено як центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.

Завданнями ДБР відповідно до статті 5 Закону № 794-VIII є запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування:

1) злочинів, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про державну службу", особами, посади яких віднесено до першої - третьої категорій посад державної служби, суддями та працівниками правоохоронних органів, крім випадків, коли ці злочини віднесено до підслідності детективів Національного антикорупційного бюро України;

2) злочинів, вчинених службовими особами Національного антикорупційного бюро України, заступником Генерального прокурора - керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури або іншими прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесено до підслідності детективів підрозділу внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України;

3) злочинів проти встановленого порядку несення військової служби (військових злочинів), крім злочинів, передбачених статтею 422 Кримінального кодексу України.

За змістом положень статті 6 Закону № 794-VIII, ДБР відповідно до покладених на нього завдань та у межах своєї компетенції, серед іншого: бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері протидії злочинності, вносить відповідні пропозиції на розгляд Кабінету Міністрів України; припиняє і розкриває злочини, розслідування яких віднесено до його компетенції; здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування злочинів, віднесених до підслідності ДБР, на підставах та в порядку, встановлених законом; розробляє і затверджує методику розслідування окремих видів злочинів; вживає заходів для повернення в Україну з-за кордону коштів та іншого майна, одержаних внаслідок вчинення злочинів, віднесених до підслідності ДБР; здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом.

Незалежність ДБР від незаконного втручання у його діяльність гарантується, зокрема, визначеними цим та іншими законами: 1) спеціальним статусом ДБР, особливим порядком визначення його загальної структури, фінансування та організаційного забезпечення діяльності; 2) особливим порядком добору, призначення та звільнення ДБР, першого заступника Директора ДБР і заступника Директора ДБР, а також вичерпним, визначеним законом, переліком підстав для припинення їхніх повноважень; 3) порядком здійснення повноважень ДБР та його працівниками; 4) колегіальним прийняттям найбільш важливих рішень керівництвом ДБР; 5) забороною незаконного втручання у здійснення повноважень працівників ДБР; 6) належною оплатою праці працівників ДБР і соціальними гарантіями; 7) правовим захистом і забезпеченням особистої безпеки працівників ДБР, їхніх близьких родичів (стаття 4 Закону № 794-VIII).

Отже, нормами Закону № 794-VIII (у вказаній вище редакції) ДБР визначено як орган із спеціальним статусом, структурно незалежний від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки.

На виконання пункту 1 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 794-VIII Кабінет Міністрів України 29 лютого 2016 року прийняв постанову № 127 «Про утворення Державного бюро розслідувань».

У частині першій статті 10 Закону № 794-VIII (у тій же редакції) закріплено, що керівництво діяльністю ДБР здійснює його Директор, який частину своїх повноважень реалізує спільно із першим заступником Директора ДБР і заступником Директора ДБР відповідно до частини другої статті 12 цього Закону.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 794-VIII Директор ДБР, з-поміж іншого, несе відповідальність за діяльність ДБР, зокрема законність здійснюваних ДБР оперативно-розшукових заходів, досудового розслідування, додержання прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з частиною третьою зазначеної статті передбачено, що Директор ДБР, перший заступник Директора ДБР і заступник Директора ДБР призначаються строком на п`ять років. Одна і та сама особа не може обіймати ці посади більше двох строків підряд.

Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 794-VIII Директор ДБР призначається на посаду Президентом України за поданням Прем`єр-міністра України відповідно до подання комісії з проведення конкурсу (далі - Конкурсна комісія) на зайняття посади Директора ДБР.

Підстави припинення повноважень Директора ДБР наведені в частині четвертій статті 10 Закону № 794-VIII. Так, повноваження Директора ДБР, першого заступника Директора ДБР і заступника Директора ДБР припиняються у зв`язку із закінченням строку повноважень або у разі: 1) подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням; 2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 3) досягнення 65 років; 4) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я відповідно до висновку медичної комісії, що утворюється за рішенням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я; 5) набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або про обмеження його цивільної дієздатності, про визнання його безвісно відсутнім чи про оголошення його померлим; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього у зв`язку із вчиненням злочину чи кримінального проступку (крім необережного кримінального проступку) або притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією; 7) припинення ним громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; 8) смерті; 9) встановлення за результатами перевірки його декларації уповноваженою особою недостовірних відомостей щодо майнового стану та доходів; 10) набуття громадянства іншої держави.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що до внесення змін до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» відповідно до Закону України від 03 грудня 2019 року № 305-IX, Директор ДБР призначався на посаду на конкурсній основі Президентом України за поданням Прем`єр-міністра України строком на п`ять років. Повноваження Директора ДБР припинялися у зв`язку із закінченням строку повноважень або з підстав, визначених пунктами 1-10 частини четвертої статті 10 Закону № 794-VIII.

Таким чином, особливий статус та незалежність ДБР, серед іншого, гарантується особливим порядком призначення та звільнення Директора ДБР, який передбачений саме Законом України «Про Державне бюро розслідувань».

Указом Президента України від 22 листопада 2017 року № 386/2017 позивача було призначено на посаду Директора ДБР строком на п`ять років.

Водночас, 03 грудня 2019 року Верховна Рада України, з метою удосконалення правових основ організації та діяльності ДБР, прийняла Закон № 305-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» (далі - Закон № 305-IX), який набрав чинності 27 грудня 2019 року.

Статтею 1 Закону № 794-VIII (тут і далі - у редакції Закону № 305-IX) визначено, що ДБР є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.

Відповідно до частин першої, третьої статті 10 вказаного Закону, керівництво діяльністю ДБР здійснює його Директор, який має першого заступника та двох заступників. У разі відсутності Директора ДБР його повноваження здійснює перший заступник Директора ДБР, а в разі його відсутності - один із заступників Директора ДБР згідно із розподілом обов`язків.

Директор ДБР, перший заступник Директора ДБР і заступники Директора ДБР призначаються строком на п`ять років. Одна і та сама особа не може обіймати одну і ту саму посаду або іншу із зазначених більше двох строків підряд.

Частиною першою статті 11 Закону № 794-VIII обумовлено, що Директор ДБР призначається на посаду Президентом України за поданням комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора ДБР (далі - Конкурсна комісія).

Директор ДБР звільняється з посади Президентом України за наявності підстав, визначених частинами четвертою та п`ятою статті 10 цього Закону.

За приписами частин четвертої та п`ятої статті 10 Закону № 794-VIII повноваження Директора ДБР, першого заступника Директора ДБР і заступника Директора ДБР припиняються у зв`язку із закінченням строку повноважень або у разі: 1) подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням; 2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 3) досягнення 65 років; 4) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я відповідно до висновку медичної комісії, що утворюється за рішенням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я; 5) набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або про обмеження його цивільної дієздатності, про визнання його безвісно відсутнім чи про оголошення його померлим; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього у зв`язку із вчиненням злочину чи кримінального проступку (крім необережного кримінального проступку) або притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, а так само набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави; 7) припинення ним громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; 8) смерті; 10) набуття громадянства (підданства) іншої держави; 11) наявності заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання.

Верховна Рада України за результатами розгляду звіту Директора ДБР про результати діяльності цього органу за календарний рік, стан виконання покладених на нього завдань, додержання законодавства, прав і свобод людини і громадянина, а також напрями та шляхи підвищення ефективності діяльності ДБР може визнати роботу Директора ДБР задовільною чи незадовільною. Визнання роботи Директора ДБР незадовільною є підставою для звільнення зазначеної особи із займаної посади.

Таким чином, Законом № 305-IX, серед іншого, змінено правовий статус ДБР, уточнено порядок призначення Директора ДБР та його повноваження, а також розширено перелік підстав, наявність яких можуть зумовлювати припинення повноважень Директора ДБР.

При цьому, підпунктами 1 та 2 пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 305-IX установлено, що з дня набрання чинності цим Законом ДБР як державний правоохоронний орган є правонаступником прав та обов`язків ДБР як центрального органу виконавчої влади. Повноваження Директора ДБР, першого заступника Директора ДБР і заступника Директора ДБР припиняються достроково. Президент України упродовж п`яти робочих днів з дня набрання чинності цим Законом призначає тимчасово виконуючого обов`язки Директора ДБР, який має повноваження Директора ДБР, передбачені Законом України «Про Державне бюро розслідувань».

Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Пунктом 1 частини першої статті 106 Конституції України визначено, що Президент України забезпечує державну незалежність та національну безпеку.

Зважаючи на завдання та цілі, які сповідує ДБР у своїй діяльності, та враховуючи, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави, то законодавцем саме на виконання даної норми Основного Закону було віднесено до повноважень Президента України видання актів щодо призначення і звільнення Директора ДБР.

Отже, повноваження Директора ДБР ОСОБА_1 підлягали припиненню в силу Закону № 305-IX, а з огляду на те, що Президент України є суб`єктом призначення і звільнення Директора ДБР з посади, видання відповідного акта з указаного питання є його виключною компетенцією.

Судом установлено, що в день набрання чинності Законом № 305-IX (27 грудня 2019 року) відповідач на виконання підпункту 2 пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону видав укази № 960/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань» та № 961/2019 «Про призначення тимчасово виконуючого обов`язки Директора Державного бюро розслідувань».

Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

У частині першій зазначеної статті наведений перелік конституційних повноважень Президента України, при реалізації яких глава держави діє самостійно, без додаткової легитимізації (підтвердження законності). Однак, у випадках, коли Президент України видає укази на виконання законів України, як у даному випадку, то його повноваження мають бути закріплені у відповідних законодавчих актах.

Оскільки саме в Законі України «Про Державне бюро розслідувань» законодавець визначив особливий статус ДБР і гарантії його незалежності, то й повноваження Президента України щодо призначення і звільнення Директора ДБР обумовлені не в Конституції України, а в спеціальному законі.

Отже, реалізовуючи свої повноваження щодо звільнення Директора ДБР, відповідач сповідував єдину легітимну мету - виконання закону.

Видання відповідачем оспорюваного Указу у зв`язку з прийняттям законодавчим органом правової норми щодо дострокового припинення повноважень діючого на той час Директора ДБР є цілком обґрунтованим, оскільки підстави для продовження виконання позивачем своїх обов`язків були відсутні.

Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи позивача про те, що в спірному Указі не зазначено підстав його видання та підстав звільнення, оскільки очевидним є те, що він виданий на виконання Закону № 305-IX, оскільки, як було зазначено вище, підпунктом 2 пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону установлено, що з дня набрання чинності цим Законом повноваження Директора ДБР, першого заступника Директора ДБР і заступника Директора ДБР припиняються достроково. Відтак, положення наведеної норми узгоджуються з частиною четвертою статті 10 Закону № 794-VIII, де, серед іншого, передбачено, що Повноваження Директора Державного бюро розслідувань, першого заступника Директора Державного бюро розслідувань і заступника Директора Державного бюро розслідувань припиняються у зв`язку із закінченням строку повноважень.

До того ж, жодними нормативно-правовими актами не передбачено вимог щодо зазначення в акті Президента України про звільнення Директора ДБР підстав його видання чи звільнення особи.

Щодо посилань позивача на порушення при підготовці та виданні спірного Указу Президента України, слід зазначити наступне.

Вимоги щодо порядку підготовки та внесення на розгляд глави держави проектів актів Президента України - указів і розпоряджень містяться в Положенні про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженому Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 (далі - Положення 970/2006).

Відповідно до вимог пункту 8 Положення 970/2006, проект акта Президента України вноситься на паперовому носії разом із його електронною копією, а також із супровідним листом, пояснювальною запискою, довідковими та аналітичними матеріалами, довідкою про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта), якщо інше не передбачено законами України, актами Президента України.

Разом з цим, відповідно до вимог пункту 2 цього ж Положення, у випадках, коли вимоги щодо підготовки, внесення проектів актів Президента України визначено законами України, такі проекти готуються та вносяться відповідно до законів України та з урахуванням вимог, передбачених цим Положенням.

Як пояснив в судовому засіданні представник Президента України, пояснювальна записка, довідкові та аналітичні матеріали, довідка про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта) до спірного Указу не складались, оскільки він приймався на виконання вимог Закону № 305-IX.

Колегія суддів, з урахуванням системного аналізу положень пунктів 1, 8 Положення 970/2006 та Закону № 305-IX, дійшла висновку про відповідність спірного Указу критерію, визначеному пунктом 1 частини 2 статті 2 КАС України, щодо належності способу прийняття акту, оскільки останній був прийнятий на виконання Закону, що виключало необхідність проведення додаткових процедур узгодження.

Не ґрунтуються на нормах чинного законодавства України й посилання позивача на те, що на час видання відповідачем спірного Указу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не вносився запис про припинення ДБР, а тому він не міг бути звільнений у зв`язку з реорганізацією ДБР.

З цього приводу Верховний Суд відзначає, що питання, які виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб, їхньої символіки урегульовані Законом України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» та Цивільним кодексом України. Водночас, у даному публічно-правовому спорі вирішується питання правомірності звільнення позивача з публічної служби та спірні правовідносини регулюються спеціальним законодавством, яке визначає правові основи організації та діяльності ДБР, а саме Законами № 794-VIII і № 305-IX.

Стосовно тверджень ОСОБА_1 про те, що Указ про його звільнення не відповідає Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року у справі № 2-249/2019(5581/19) Верховний Суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.

Згідно із статтею 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України Верховна Рада України розглядає за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Суду належить, зокрема, надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Пунктом 4 частини першої статті 85 даного Закону визначено, що Велика палата надає Висновок Суду у справах щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Так, 16 грудня 2019 року Велика Палата Конституційного Суду України розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань) (реєстр. № 1014) вимогам статей 157 і 158 Конституції України, та склала Висновок № 7-в/2019 (опублікований в Офіційному віснику України 17 січня 2020 року, № 4, ст. 226).

У цій справі Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що законопроект про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань) (реєстр. № 1014) не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

Отже, предметом дослідження на предмет відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України був саме законопроект про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань) (реєстр. № 1014), що свідчить про обов`язковість його врахування законодавчим органом - Верховною Радою України.

У пункті 8 Висновку зазначено, що оцінюючи відповідність законопроекту положенням частини першої статті 157 Конституції України щодо неможливості скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, Конституційний Суд України виходить із того, що суспільство, в якому права і свободи людини і громадянина не гарантовано та не здійснено поділу влади, не має конституції в її сутнісному розумінні. Таким чином, Конституція України буде відповідати своїй природі та функціональному призначенню лише тоді, коли поділ влади та гарантії прав і свобод будуть адекватно відображені в її тексті й належним чином реалізовуватимуться на практиці. Згідно з частиною другою статті 3 Конституції України утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина є визначальними для здійснення державної влади, а тому Конституція України повинна закріплювати таку систему і організацію поділу державної влади, яка повною мірою забезпечуватиме належну їх реалізацію.

Крім того, в пункті 10 Висновку зазначено, що аналіз законопроекту дає підстави для висновку, що ним передбачається розширення повноважень глави держави, яке матиме наслідком перерозподіл повноважень між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, тому спричинить розбалансування наявної конституційної системи стримувань та противаг у механізмі реалізації державної влади в Україні та наділення Президента України не характерними для нього функціями та повноваженнями, що може призвести до поступової та завуальованої зміни балансу влади.

Таким чином, предметом дослідження Конституційним Судом України була можливість наділення Президента України повноваженнями, серед іншого, звільняти Директора Державного бюро розслідувань.

Разом з тим варто наголосити, що суть спірних правовідносин в даній справі полягає у тому, що Президент України видав Указ про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора ДБР не з власної ініціативи, не на власний розсуд, а з метою виконання положень Закону № 305-IX, яким передбачалось, що повноваження Директора ДБР припиняються достроково.

При цьому, пунктом другим частини 1 статті 11 Закону № 794-VIII передбачено, що Директор ДБР звільняється з посади Президентом України за наявності підстав, визначених частинами четвертою та п`ятою статті 10 цього Закону.

Отже, Президент України діяв у межах повноважень, передбачених Конституцією та Законами України, що відповідає критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 КАС України.

Надаючи Висновок щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України оцінював кожне окреме його положення у взаємозв`язку з іншими його положеннями. Тим більше, що висновок Конституційного Суду України не може містити будь-якого тлумачення щодо конституційності/неконституційності інших актів (проектів актів), аніж ті, що є предметом конституційного звернення.

Окрім того, необхідно зазначити й про те, що Закон № 305-IX був прийнятий Верховною Радою України до складення Конституційним Судом України Висновку № 7-в/2019.

За таких обставин Верховний Суд вважає безпідставними та такими, що не відповідають дійсним обставинам, посилання позивача на те, що Конституційний Суд України у Висновку № 7-в/2019 від 16 грудня 2019 року надав правову оцінку положенням проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань».

Суд констатує, що рішення суб`єкта владних повноважень, яке просить скасувати позивач, приймалось на підставі Закону № 305-IX, який Конституційним Судом України не переглядався на предмет його неконституційності.

Не дають приводів для визнання протиправним Указу № 960/2019 також інші зазначені у позовній заяві аргументи позивача, оскільки вони не змінюють основних правових висновків та мотивів цього судового рішення.

Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За частиною першою статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди при розгляді справ застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

Статтею 6 Конвенції установлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення й мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Рішенням ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами. Разом із цим, обов`язок суду обґрунтовувати свої рішення не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п. 29 рішення ЄСПЛ від 09 грудня 2009 року у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).

Розглянувши матеріали справи, повно та всебічно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Суд приходить до висновку, що Указ Президента України від 27 грудня 2019 року № 960/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань» відповідає статті 19 Конституції України, статті 2 КАС України та вимогам інших законів.

Ураховуючи викладене, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволенню не підлягають.

Судові витрати

За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 241, 244, 245, 246, 250, 255, 257, 262, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Державне бюро розслідувань, про визнання протиправним та нечинним Указу - відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Рішення складене та підписане 17 червня 2020 року.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов,

М.В. Білак,

О.А. Губська,

А.Г. Загороднюк,

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду