ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/209/19

Провадження № 11-1177заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу Громадської організації «Правова держава» (далі - ГО «Правова держава») на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 жовтня 2019 року (судді Шарапа В. М., Бевзенко В. М., Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.) в адміністративній справі № 9901/209/19 за позовом ГО «Правова держава» до Верховної Ради України (далі - ВРУ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

1. 24 квітня 2019 року ГО «Правова держава» звернулася до суду із позовними вимогами:

визнати протиправною бездіяльність, яка полягає в ухиленні від розгляду питання про відповідальність КМУ та прийняття резолюції недовіри КМУ;

зобов`язати ВРУ розглянути питання про відповідальність КМУ та вирішити питання про прийняття резолюції недовіри КМУ.

Свою вимогу обґрунтовувала тим, що КМУ прийняв постанову від 22 серпня 2018 року № 649 «Питання погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду», якою затвердив Порядок погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду. Цим нормативно-правовим актом визначено механізм нарахування (перерахунку) пенсійних виплат за рахунку коштів, передбачених у державному бюджеті України для цієї мети. Вважає, що вона прийнята в порушення положень Конституції України, Закону України від 05 червня 2012 року № 4901-VI «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», практиці Європейського суду з прав людини.

Ураховуючи наведене, ВРУ мала вирішити питання про прийняття резолюції недовіри КМУ. На звернення ГО «Правова держава» від 23 січня 2019 року ВРУ відповіді не надала.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 01 жовтня 2019 року на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження у справі закрив.

Своє рішення мотивував тим, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Оскільки основною метою ГО «Правова держава»є сприяння утвердженню верховенства права, тому позивач звернувся до ВРУ у порядку визначеному Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» із заявою, що стосувалась здійснення цим органом своїх конституційних функцій. Тобто спірні правовідносини виникли між сторонами в межах надання відповіді на звернення громадян.

3. ГО «Правова держава» не погодилася із зазначеною ухвалою суду і подала апеляційну скаргу, у якій просить її скасувати та передати справу для продовження розгляду.

Наголошує, що позивач оскаржив бездіяльність ВРУ як суб`єкта владних повноважень, оскільки остання наділена повноваженнями розглянути питання відповідальності КМУ та прийняти резолюцію недовіри КМУ. Ініціювання особами звернення до суду об'єднання громадян, до якого вони належать, є однією з форм реалізації ними права захищати свої права і свободи всіма способами, що не заборонені законом.

У зв`язку із викладеним вважає, що суд не дослідив усіх обставин справи та прийняв рішення, чим порушив права позивача на справедливий суд.

У відзиві ВРУ зазначає, що сама по собі незгода позивача з актом КМУ не може бути підставою для зобов`язання реалізувати конституційні повноваження парламенту щодо прийняття резолюції недовіри КМУ. У контексті висловлених позовних вимог відповідач не здійснював і не повинен був здійснювати владних-управлінських функцій, тому спір не має ознак справи адміністративної юрисдикції. Просить апеляційну скаргу ГО «Правова держава» залишити без задоволення, а ухвалу суду без змін.

4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 листопада 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО «Правова держава», а ухвалою від 12 листопада 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.

5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й вирішити питання про відкриття провадження.

У цій справі суд першої інстанції встановив, що згідно із пунктом 1.1 статуту ГО «Правова держава», затвердженого протоколом загальних зборів від 24 листопада 2015 року № 2, організація об`єднує громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, на основі спільності інтересів для реалізації мети та завдань, передбачених цим статутом.

Відповідно до пункту 2.1 цього статуту, основною метою (цілями) діяльності ГО «Правова держава» є сприяння встановленню верховенства права і закону, відродження пріоритету прав і свобод особистості в Україні.

23 січня 2019 року ГО «Правова держава» звернулась до ВРУ з проханням вирішити питання щодо прийняття резолюції недовіри КМУ.

Листом від 19 лютого 2019 року № 04-29/17-395 ВРУ повідомила, що питання про відповідальність Уряду, прийняття резолюції недовіри КМУ може бути розглянуто парламентом у разі внесення до ВРУ відповідних пропозицій чи прийняття постанови за підсумками обговорення звіту КМУ у порядку, визначеному чинним законодавством.

Такими діями, як вважає ГО, ВРУ допустила протиправну бездіяльність шляхом невирішення питання відповідальності КМУ, чим порушила права та інтереси громадян щодо виконання судових рішень з нарахування (перерахунку) пенсійних виплат.

6. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої).

Згідно із частиною четвертою статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії (пункт 2).

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Порядок роботи ВРУ визначається Конституцією та Регламентом ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI.

Статтею 89 цього Регламенту право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам, КМУ.

Згідно з частиною першою статті 87 Основного Закону ВРУ за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу ВРУ може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу ВРУ.

Наведені норми кореспондуються з положеннями частини першої статті 14 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України».

Відставка Прем`єр-міністра України, прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України мають наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. У цих випадках Верховна Рада України здійснює формування нового складу Кабінету Міністрів України у строки і в порядку, що визначені цією Конституцією (частина друга статті 115 Конституції України).

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

У зв`язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 01 жовтня 2019 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що законодавча ініціатива з питання про відповідальність КМУ та прийняття резолюції недовіри КМУ більшістю від конституційного складу ВРУ, здійснюється ВРУ в межах повноважень законодавчої діяльності.

Підсумкове (фінальне) формулювання звернення ГО «Правова держава» про грубе порушення КМУ та Головою Уряду України норм Конституції України в частині невжиття заходів для забезпечення прав і свобод людини і громадянина, невиконання прямих норм Конституції України, використання ГО підставами для звернення за захистом до адміністративного суду відмову ВРУ розглянути питання про прийняття резолюції недовіри КМУ на звернення ГО від 28 січня 2019 року, покликання у зверненні на відповідні й однозначні конституційні положення як на матеріальні підстави для його задоволення, у своїй сукупності за формою, змістом, характером та спрямованістю вимоги вказують на те, що ГО вимагає в порядку судового адміністративного контролю примусити (зобов`язати) законодавчий орган виконати (реалізувати) конституційні повноваження, передбачені статтею 87 Основного Закону, - розглянути питання про відповідальність КМУ та прийняти резолюцію недовіри КМУ без пропозиції Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу ВРУ, але за наявності звернення ГО «Правова держава».

Із посиланням на положення статей 75, 87, частини третьої статті 124 Конституції України, положення пункту 1 частини першої статті 238 КАС України про закриття провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, суд першої інстанції дійшов слушного висновку, що спір, який позивач передав на вирішення адміністративного суду, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

7. При цьому суд першої інстанції неправильно вказав про те, що відносини між ГО «Правова держава» та ВРУ виникли в межах надання відповіді на звернення громадян.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян». Цей Закон також забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Із сформульованого ГО «Правова держава» звернення убачається, що позивач бажав через обраний ним спосіб досягти статутних цілей цього громадського об`єднання та застосувати до КМУ заходи відповідальності за прийняття постанови від 22 серпня 2018 року № 649 «Питання погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду», якою затверджено Порядок погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду, у формі покладення на ВРУ обов`язку розглянути питання про відповідальність КМУ та вирішення питання про прийняття резолюції недовіри КМУ.

Такий характер правових відносин, що склався на підставі звернення ГО «Правова держава» до ВРУ з проханням ініціювати висловлення недовіри КМУ, яка повинна мати своїм наслідком висловлення недовіри до Уряду України, не охоплюється розумінням (поняттям) правовідносин, які виникають у сфері реалізації громадянами України можливостей на участь в управлінні державними і громадськими справами, здійснення впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності через подання відповідних звернень, а також, коли вони подають такі звернення до цих органів з тим, щоб відстояти свої права і законні інтереси та відновити їх у разі порушення.

8. За правилами пункту 2 частини першої статті 315 та частини першої статті 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право <…> змінити судове рішення. Підставами для зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Міркування і твердження ГО «Правова держава» в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.

Велика Палата Верховного Суду у цій постанові зазначила, що відносини між ГО «Правова держава» і ВРУ не схожі до тих, що виникають внаслідок звернень громадян України до органів державної влади <…>, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення, і вважає, що ці аргументи тягнуть за собою зміну судового рішення, оскільки вони, хоча й не спростовують і не заперечують головної, визначальної підстави для закриття провадження у справі, суть якої викладена вище, однак змінюють структуру мотивації оскарженого рішення.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд прийняв правильне процесуальне рішення про закриття провадження у справі, яке, однак, підлягає зміні в частині його мотивів. Мотивацію цього рішення слід вважати правильною з урахуванням змін, внесених цією постановою.

Керуючись статтями 122, 243, 266, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Правова держава» задовольнити частково.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 жовтня 2019 року змінити та викласти її мотивувальну частину в редакції мотивів цієї постанови.

У решті ухвалу суду залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточноюй оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

Т. О. Анцупова О. Б. Прокопенко

С. В. Бакуліна В. В. Пророк

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

Л. М. Лобойко