ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2020 року

Київ

справа №826/17086/18

адміністративне провадження №К/9901/11903/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/17086/18

за позовом Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд» до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Васильченко І.П., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року, ухвалену у складі головуючого судді Ганечко О.М., суддів Федотова І.В., Коротких А.Ю.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Публічне акціонерне товариство «Аграрний фонд» (далі - ПАТ «Аграрний фонд», позивач) звернулося до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство, НАЗК, відповідач) із вимогами визнати протиправними дії відповідача щодо витребування у позивача документів і відомостей на підставі запиту від 20 вересня 2018 року № 44-01/42197/18.

2. Позовні вимоги мотивовані протиправністю дій відповідача з огляду на відсутність у нього повноважень щодо витребування документів у позивача.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що НАЗК звернулося до позивача із запитом про надання інформації від 20 вересня 2018 року №44-01/42197/18, яким, посилаючись на положення пункту 1 частини першої 1 статті 12 Закону України «Про запобігання корупції», у зв`язку із здійсненням контролю за своєчасністю подання декларацій працівниками ПАТ «Аграрний фонд», а саме ОСОБА_5 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , просило надати засвідчені в установленому порядку копії документів, а також відомості про зазначених суб`єктів декларування, а саме: статут підприємства; серію, номер паспорту, ким і коли видано, реєстраційний номер облікової картки платника податків, дату та місце народження, наявні адреси фактичного місця проживання, місця реєстрації, контактні номери телефонів; особової справи, наказів (розпоряджень) про призначення (переведення) на посаду, посадову інструкцію, розподіл обов`язків; документи, що підтверджують ознайомлення суб`єкта декларування з вимогами антикорупційного законодавства, зокрема щодо необхідності подання декларацій, повідомлень про суттєві зміни у майновому стані; табелі обліку робочого часу за 2017-2018 роки.

4. У цьому ж запиті НАЗК просило надати довідки про суму виплачених на користь зазначених осіб грошових коштів, указавши дату нарахування та фактично перераховану суму на банківську картку, у 2017-2018 роках.

5. Не погоджуючись із запитом, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

6. Рішенням окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року, адміністративний позов задоволено:

6.1. визнано протиправними дії НАЗК щодо витребування у ПАТ «Аграрний фонд» документів і відомостей на підставі запиту від 20 вересня 2018 року №44-01/42197/18.

7. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій зазначили, що контроль щодо своєчасності подання декларацій НАЗК здійснюється відповідно до розділу ІІ Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням НАЗК від 10 лютого 2017 року № 5, положеннями якого не передбачено права НАЗК витребовувати у суб`єктів господарювання документи, про які йдеться в спірному запиті.

8. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що правом витребовувати документи НАЗК наділена у випадку проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування. Водночас суди попередніх інстанцій установили, що рішень про повну перевірку декларацій осіб, про яких йдеться в спірному запиті, НАЗК не приймало.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

9. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

10. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про відсутність у НАЗК повноважень на витребування документів у спірних правовідносинах.

11. Позивач доводить, що відповідно до статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» НАЗК наділене правом вимагати від суб`єктів господарювання, незалежно від форми власності, інформацію, необхідну для виконання його завдань. Водночас НАЗК наділене правом із власної ініціативи проводити перевірку можливих фактів порушення вимог антикорупційного законодавства; складати протоколи про адміністративні правопорушення у справах, що належать до його компетенції.

12. Позивач зазначає, що саме з метою встановлення наявності або відсутності ознак адміністративного правопорушення НАЗК був направлений позивачеві спірний запит, що повністю відповідає завданням і повноваженням НАЗК.

13. Позивач також уважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення розділу ІІІ Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням НАЗК від 10 лютого 2017 року №5, оскільки зазначений розділ не регулює відносин, пов`язаних із перевіркою щодо своєчасності подання суб`єктами декларування декларацій.

14. Позивач звертає увагу, що на вимогу суду першої інстанції надіслав відзив на позовну заяву, якого суд першої інстанції до матеріалів справи не приєднав.

15. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно встановив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

16. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 26 квітня 2019 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідачу Данилевич Н.А., суддям Бевзенку В.М., та Шарапі В.М.

17. Ухвалою Верховного Суду від 06 травня 2019 року задоволено заяву судді Данилевич Н.А. про самовідвід. Адміністративну справу №826/17086/18 передано до секретаріату Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду для визначення складу суду.

18. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідачу Смоковичу М.І., суддям Бевзенку В.М., Білоусу О.В.

19. Ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2019 року задоволено заяву судді Смоковича М.І. про самовідвід. Адміністративну справу №826/17086/18 передано до секретаріату Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду для визначення складу суду.

20. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

21. Ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

22. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

23. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

24. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

25. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні визначає Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII).

27. Відповідно до частини першої статті 4 Закону №1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

28. Частиною першою статті 12 Закону №1700-VII передбачено, що Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має право, зокрема, одержувати в установленому законом порядку за письмовими запитами від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань.

29. Відповідно до частини першої статті 47 Закону №1700-VII подані декларації включаються до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що формується та ведеться Національним агентством.

30. Національне агентство забезпечує відкритий цілодобовий доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства.

31. Доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства надається шляхом можливості перегляду, копіювання та роздруковування інформації, а також у вигляді набору даних (електронного документа), організованого у форматі, що дозволяє його автоматизоване оброблення електронними засобами (машинозчитування) з метою повторного використання.

32. Згідно зі статтею 48 Закону №1700-VII Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: щодо своєчасності подання; щодо правильності та повноти заповнення; логічний та арифметичний контроль.

33. Порядок проведення, передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.

34. Рішенням НАЗК від 10 лютого 2017 року №56 затверджено Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок №56).

35. У пункту 1 розділу І «Загальні положення» визначено, що цей Порядок визначає механізм проведення НАЗК контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), відповідно до статей 48 та 50 Закону України «Про запобігання корупції».

36. Пунктом 2 розділу ІІ «Порядок проведення контролю декларацій» Порядку №56 встановлено, що НАЗК здійснює контроль щодо своєчасності подання декларацій на підставі: 1) повідомлень, що надходять від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб публічного права, які у встановленому Національним агентством порядку, відповідно до статті 49 Закону, перевіряють факт подання декларацій суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали); 2) інформації, що надходить до Національного агентства від осіб, які надають допомогу щодо запобігання і протидії корупції (викривачів), стосовно можливого факту неподання або несвоєчасного подання декларації суб`єктом декларування; 3) інформації, що оприлюднюється у засобах масової інформації, у мережі Інтернет та вказує на можливий факт неподання або несвоєчасного подання декларації суб`єктом декларування; 4) самостійного виявлення Національним агентством факту неподання або несвоєчасного подання декларації суб`єктом декларування відповідно до даних Реєстру; 5) інформації, що надходить до Національного агентства від правоохоронних органів; 6) інформації, що надходить до Національного агентства від громадських об`єднань, їх членів або уповноважених представників.

37. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ Порядку №56 у разі отримання інформації (повідомлень), передбаченої(их) у підпунктах 1, 2 пункту 2 цього розділу, НАЗК перевіряє факт неподання або несвоєчасного подання декларації суб`єктом декларування шляхом пошуку даних у Реєстрі.

38. Пунктом 4 розділу ІІ Порядку №56 передбачено, що у випадку встановлення факту неподання декларації суб`єктом декларування відповідно до вимог Закону НАЗК письмово повідомляє про це суб`єкта декларування, керівника державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, вищому органу управління відповідного громадського об`єднання, іншого непідприємницького товариства, у якому працює (здійснює діяльність) суб`єкт декларування, та спеціально уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції у визначеному Національним агентством порядку.

39. Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Порядку №56, якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування несвоєчасно подав декларацію, Національне агентство направляє такому суб`єкту лист з проханням надати пояснення щодо причин несвоєчасного подання декларації. За наявності ознак адміністративного правопорушення уповноважена особа Національного агентства складає протокол про адміністративне правопорушення у встановленому законодавством порядку, який за рішенням Національного агентства направляється до суду.

VI. Позиція Верховного Суду

40. Щодо декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, НАЗК може проводитися контроль своєчасності подання, правильності та повноти заповнення, логічний та арифметичний контроль.

41. Зміст контролю своєчасності подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, полягає у перевірці дотримання особами, на яких поширюються положення розділу VII «Фінансовий контроль» Закону №1700-VII, граничних строків подання декларацій, передбачених указаним розділом.

42. Суд зазначає, що усі декларації, подані суб`єктами декларування, включаються до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що формується та ведеться Національним агентством. Отже, єдиним джерелом відомостей про подання (неподання) або своєчасність подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави, є відповідний реєстр.

43. Механізм проведення НАЗК перелічених видів контролю декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, визначено в Порядку №56.

44. Аналіз положень пункту 2 розділу ІІ «Порядок проведення контролю декларацій» Порядку №56 у взаємозв`язку з положеннями частини першої статті 47 Закону №1700-VII дає підстави для висновку, що контроль своєчасності подання декларації ініціюється НАЗК на підставі повідомлень/інформації, що надходить від осіб, де працюють суб`єкти декларування, правоохоронних органів, громадських об`єднань, ЗМІ тощо або самостійно та проводиться НАЗК із застосуванням програмного забезпечення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

45. Отже, зміст контролю своєчасності подання декларації та закріплений в Порядку №56 механізм його реалізації, не вимагає дослідження інформації та документів поза межами Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, адміністратором якого є НАЗК.

46. З урахуванням викладеного Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що, реалізуючи функції з контролю за своєчасністю подання суб`єктами декларування декларацій, НАЗК не наділена правом витребовувати у суб`єктів господарювання документів та інформації, про які йдеться в її запиті від 20 вересня 2018 року №44-01/42197/18.

47. Доводи скаржника про те, що спірний запит надсилався «з метою виявлення ознак адміністративного правопорушення» Суд відхиляє, адже зміст запиту НАЗК від 20 вересня 2018 року №44-01/42197/18 посилань на реалізацію НАЗК таких повноважень не містить.

48. Суд також не погоджується з доводами скаржника про те, що дії НАЗК з направлення спірного запиту не порушують прав позивача.

49. Суд зазначає, що праву НАЗК отримувати від суб`єктів господарювання інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, необхідну для виконання покладених на нього завдань, кореспондує обов`язок такого органу надати її.

50. Отже, запит НАЗК від 20 вересня 2018 року №44-01/42197/18 породжує для позивача додаткові обов`язки, а тому може бути предметом судового контролю за його позовом.

51. Щодо аргументів скаржника про порушення судом першої інстанції норм процесуального права унаслідок незалучення до матеріалів справи відзиву на позовну заяву, Суд зазначає, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

52. У касаційній скарзі відсутні доводи про те, як указане порушення вплинуло на правильність вирішення судами попередніх інстанцій цієї справи.

53. Суд також відхиляє доводи відповідача про те, що суди попередніх інстанцій безпідставно вдалися до оцінки того, чи є позивач юридичною особою публічного права або юридичною особою приватного права.

54. Як установив суд апеляційної інстанції, однією з фактичних підстав направлення спірного запиту було отримання документів та інформації, необхідних для встановлення, чи є ПАТ «Аграрний фонд» юридичною особою публічного права, а його посадові особи - суб`єктами декларування. Тому надання судами попередніх інстанцій оцінки таким обставинам цілком відповідає предмету позову.

55. З урахуванням викладеного Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог.

56. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

57. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

58. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

59. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

60. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

61. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

62. Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції залишити без задоволення.

63. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі №826/17086/18 залишити без змін.

64. Судові витрати не розподіляються.

65. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко