ПОСТАНОВА

Іменем України

22 квітня 2020 року

Київ

справа №826/3858/15

адміністративне провадження №К/9901/33966/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами № 826/3858/15

за позовом Публічного акціонерного товариства «Аерофлот-російські авіалінії» до Державної авіаційної служби України про визнання нечинною постанови про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 січня 2015 року № 2470

за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 липня 2019 року, постановлене суддею Арсірієм Р.О.

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Парінова А.Б., суддів Степанюка А.Г., Беспалова О.О.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування

1. У березні 2015 року Публічне акціонерне товариство «Аерофлот-російські авіалінії» (надалі - позивач, ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач, ДАС України, Державіаслужби України), у якій просить суд визнати нечинною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 січня 2015 року №2470.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачем порушені вимоги Порядку накладення та стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року №637 під час оформлення протоколу №2470 про правопорушення в галузі цивільної авіації від 30 січня 2015 року, що став підставою для винесення спірної постанови.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, позовні вимоги ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії» задоволено.

3.1. Визнати протиправною та скасувати постанову Державної авіаційної служби України про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 січня 2015 року №2470.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що при виконанні рейсу AFL 1905 до Сімферополя 30 липня 2014 року о 06:38 год ВАТ "Аерофлот" вчинено порушення правил та порядку використання повітряного простору України, а тому відповідач мав всі законні підстави для застосування до позивача штрафних санкцій. Проте, оскільки оскаржувану постанову відповідачем було прийнято 30 січня 2015 року, тобто поза межами граничного строку притягнення суб`єкта авіаційної діяльності до відповідальності з часу його виявлення, що у свою чергу, виключає можливість застосування штрафних санкцій, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність прийнятого відповідачем рішення.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

5. 06 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної авіаційної служби України про скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 липня 2019 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року з підстав порушення судами норм матеріального та процесуального права, у якій скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити рішення, яким у задоволенні позову ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії» відмовити повністю.

6. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що відсутні підстави для визнання протиправними дій відповідача щодо винесення постанови про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації, однак не надано належної оцінки фактичним обставинам справи по суті правовідносин. Зокрема, скаржник наголошує, що оскільки порушення порядку та правил використання повітряного простору України ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії» було виявлено 30 липня 2014 року, то останнім днем шестимісячного строку притягнення суб`єкта до відповідальності є 30 січня 2015 року.

7. 06 грудня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

8. Ухвалою Верховного Суду від 16 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21 квітня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами відповідно до статтей 262, 340, 344 КАС України.

Позиція інших учасників справи

10. 02 січня 2020 року від ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії» надійшов відзив на касаційну скаргу, де позивач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить їх відхилити, а рішення прийняті судами попередніх інстанцій залишити без змін. Вказують на те, що відповідач хибно застосовує механізм обчислення строків та помилково вважає, що оскаржуване рішення було прийнято ним в межах визначеного законодавством строку. Натомість, суди попередніх інстанцій на підставі наявних в матеріалах справи доказів в повній мірі з`ясував всі обставини справи, правомірно спростував доводи відповідача та дійшов законних та обґрунтованих висновків.

Установлені судами фактичні обставини справи

11. 30 липня 2014 року на підставі телеграми Украероцентру ТЛГ № 300731 до відома ДАС України доведено, що повітряне судно позивача, яке виконувало рейс AFL 1905, здійснило політ 30 липня 2014 року о 06:38 год з порушенням порядку використання повітряного простору України, незважаючи на заборону використання повітряного простору.

12. 30 січня 2015 року державним інспектором Державіаслужби України у присутності представника позивача проведено перевірку інформації, викладеної в телеграмі Украероцентру ТЛГ № 300731, про що складено протокол №2470.

13. 30 січня 2015 року Голова Державіаслужби України, розглянувши матеріали справи щодо порушення ВАТ "Аерофлот-російські авіалінії", 119002, Росія, м. Москва, вул. Арбат, б. 10, встановив порушення позивачем правил та порядку використання повітряного простору України при виконанні рейсу AFL 1905, о 06 год 38 хв 30 липня 2014 року без відповідного дозволу та заявки на використання повітряного простору України, що є порушенням статті 30 Повітряного кодексу України, пунктів 94 та 118 постанови КМ України від 29.03.2002 №401, за наслідком чого прийнято оскаржувану постанову №2470.

14. Вказаною постановою до ВАТ "Аерофлот-російські авіалінії" застосовано штраф у сумі 136000,00 грн.

15. Незгода позивача з вказаним рішенням суб`єкта владних повноважень зумовила його звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права

16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Відповідно до частин 3, 4 статті 23 Повітряного кодексу України порушенням порядку використання повітряного простору України вважаються дії або бездіяльність юридичних чи фізичних осіб, що призвели до порушення вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють порядок використання повітряного простору України. Перелік порушень порядку використання повітряного простору України визначається Положенням про використання повітряного простору України.

18. Згідно з пунктом 118 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 року № 401 (надалі - Положення №401), до порушень порядку використання повітряного простору, що підлягають розслідуванню, належать, у тому числі: використання повітряного простору без дозволу та/або порушення умов його використання, крім випадків, що передбачені цим Положенням (пункт 1); порушення вимог щодо порядку перетинання державного кордону та виконання польоту в зоні з особливим режимом використання повітряного простору (пункт 4); виконання повітряним судном польоту через зону обмеження польотів, небезпечну зону та зону, що належить до тимчасово зарезервованого повітряного простору, без відповідного дозволу під час її використання (пункт 5); політ повітряного судна, яке не відповідає на запит засобів радіолокаційної системи державного розпізнавання, крім суден, на яких апаратура радіолокаційної системи державного розпізнавання не передбачена або які повертаються з несправною апаратурою радіолокаційної системи державного розпізнавання з аеродромів (посадкових майданчиків) іноземних держав, де ремонт такої апаратури неможливий (пункт 6).

19. Відповідно до пункту 94 Положення №401 заборона та обмеження використання повітряного простору встановлюються за місцем, часом та висотою з таким розрахунком, щоб звести до мінімуму їх вплив на діяльність інших користувачів повітряного простору. Встановлення заборони та обмежень передбачає визначення частини повітряного простору, використання якої забороняється або обмежується відповідно до умов, визначених Украероцентром або районного диспетчерського центру. Під час виконання польоту повітряне судно на запит та з дозволу відповідного органу може перетинати межі зони обмеження польотів, небезпечної зони та зони, що належить до тимчасово зарезервованого повітряного простору, під час їх використання. В інших випадках повітряне судно повинно виконувати політ поза межами зазначених зон згідно з установленим порядком.

20. Відповідно до статті 126 Повітряного кодексу України за протиправні дії юридичні і фізичні особи, діяльність яких пов`язана з використанням повітряного простору України, розробленням, виготовленням, ремонтом та експлуатацією авіаційної техніки, здійсненням господарської діяльності в галузі цивільної авіації, обслуговуванням повітряного руху, забезпеченням безпеки авіації, несуть відповідальність згідно із законом.

21. Згідно з частиною першою статті 128 Повітряного кодексу України справи про правопорушення у галузі цивільної авіації розглядаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, за результатами розгляду приймається постанова.

22. Водночас, відповідно до частини третьої статті 128 Повітряного кодексу України штраф може бути накладено на юридичну особу - суб`єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення. Дане положення кореспондується з пунктом 3.5 Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України № 637 від 26 грудня 2011 року (далі - «Порядок» № 637).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

23. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).

24. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

26. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

27. Згідно частини 4 статті 328 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (в редакції до 08 лютого 2020 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

29. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

30. Спірним питанням у цьому провадженні є дотримання Державіаслужби України шестимісячного строку у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за порушення норм щодо правил та порядку використання повітряного простору України, встановлених статтею 128 Повітряного кодексу України.

31. У касаційній скарзі скаржник наголошує, що оскільки порушення порядку та правил використання повітряного простору України ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії» було виявлено 30 липня 2014 року, то останнім днем шестимісячного строку притягнення суб`єкта до відповідальності є 30 січня 2015 року, що свідчить про правомірність прийняття постанови № 2470 від 30 січня 2015 року щодо накладення на ПАТ "Аерофлот-російські авіалінії" штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.

32. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги в межах її доводів, Верховний Суд приходить до таких висновків.

33. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

34. Аналіз вищевказаних норм права свідчить, що законодавець передбачив два строкових обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після спливу трьох років з дня вчинення порушення суб`єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, порушення правил та порядку використання повітряного простору України.

35. Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення правил та порядку використання повітряного простору України.

36. Таким чином другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за порушення норм щодо правил та порядку використання повітряного простору України полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення.

37. Отже, при виявленні факту вчинення суб`єктом авіаційної діяльності порушення норм щодо порядку використання повітряного простору України, відповідач, приймаючи рішення про накладення штрафу, має діяти в межах граничних строків, встановлених статтею 128 Повітряного Кодексу України.

38. З матеріалів справи слідує, що підставою для застосування до позивача штрафних санкцій стало встановлення порушення ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії», які полягали у здійсненні польотів, незважаючи на заборону використання повітряного простору 30 липня 2014 року.

39. Вказане порушення підтверджується первинним повідомленням «Украероцентру» про порушення позивачем 30 липня 2014 року порядку використання повітряного простору України рейсу AFL 1905 шляхом перетину кордону забороненої зони над АР Крим.

40. Враховуючи те, що приписи частини 3 статті 128 Повітряного кодексу України пов`язують початок перебігу шестимісячного строку для накладення штрафу саме із дня виявлення порушення (30 липня 2014 року), то останнім днем застосування такої санкції до позивача є 30 січня 2015 року.

41. Тому, оскаржувана постанова № 2470 від 30 січня 2015 року про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації, прийнята Державіаслужбою України з дотриманням обмежувального строку у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за порушення норм щодо правил та порядку використання повітряного простору України, передбаченого приписами статті 128 Повітряного кодексу України.

42. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що Державіаслужбою України дотримано строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій постановою про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації № 2470 від 30 січня 2015 року.

43. З огляду на зазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що судами попередніх інстанцій помилково визнано протиправною та скасовано постанову Державної авіаційної служби України про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 січня 2015 року №2470 в частині перебігу шестимісячного строку для накладення штрафу.

44. При цьому, судами попередніх інстанцій не надалавася оцінка по суті порушення порядку та правил використання повітряного простору України ПАТ «Аерофлот-російські авіалінії» 30 липня 2017 року, незважаючи на заборону використання повітряного простору.

45. За наведених обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

46. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

47. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

48. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.

49. За наведених обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

50. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

51. Згідно частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

52. З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судами попередніх інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

53. Таким чином, з огляду на приписи частини 2 статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

54. Під час нового розгляду справи судам необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

55. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 липня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року у справі № 826/3858/15 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду