ПОСТАНОВА

Іменем України

26 березня 2020 року

Київ

справа №804/4863/16

адміністративне провадження №К/9901/16881/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Орджонікідзевський рудоремонтний завод" на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.06.2017 у складі судді Захарчук-Борисенко Н.В. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.09.2017 у складі колегії суддів: Головко О.В. (головуючий), Ясенової Т.І., Суховарова А.В. у справі №804/4863/16 за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетроській області до Приватного акціонерного товариства "Орджонікідзевський рудоремонтний завод" про зобов`язання вчинити певні дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернулось до суду з позовом про зобов`язання Приватне акціонерне товариство «Орджонікідзевський рудоремонтний завод» забезпечити допуск до здійснення перевірки об`єктів, розташованих на території Дніпропетровської області, у тому числі за адресою: Дніпропетровська область, м. Орджонікідзе, вул. Г. Тикви, 3, посадовими особами Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області з метою проведення перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки та встановити новий строк для здійснення планового заходу державного нагляду (контролю).

2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, позовні вимоги задоволено.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:

3.1. На виконання плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, Головним управлінням було заплановано проведення планової перевірки Приватного акціонерного товариства «Орджонікідзевський рудоремонтний завод», яке здійснює свою діяльність на території Дніпропетровської області, у тому числі за адресою: Дніпропетровська область, м. Орджонікідзе, вул. Г. Тикви, 3, з метою перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки.

3.2. Згідно наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30.11.2015 № 1553 «Про затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік» (у редакції наказу Мінекономрозвитку від 01.02.2016 №141 «Про внесення змін до плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік»), перевірку ПРАТ «ОРРЗ», як суб`єкта господарювання з високим ступенем ризику, призначено на 11.05.2016, про що видано наказ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 18.04.2016 № 6.

3.3. На виконання приписів статей 5, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон України №877-V) відповідачеві було направлено повідомлення про проведення планової перевірки від 19.04.2016, вих. №4262/06-16, яке отримано останнім 21.04.2016.

3.4. У день запланованого заходу позивачу відмовлено у доступі до проведення перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки на підставі наказу № 6 від 18.04.2016 з посиланням на те, що ПРАТ «ОРРЗ» не працює, керівник ПРАТ «ОРРЗ» та уповноважена особа відсутні на території підприємства за адресою: Дніпропетровська область, м. Орджонікідзе, вул. Г. Тикви, 3. Не допуск до перевірки посадових осіб Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області став підставою для звернення 01.08.2016 з даним позовом до суду.

4. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що право на проведення позивачем перевірки встановлено Законом України №877-V, Кодексом цивільного захисту України. Позивачем дотримано встановлену цими законодавчими актами процедуру призначення перевірки.

4.1. Право позивача на звернення до суду з позовом про зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки передбачене Наказом МВС України № 1337 від 02.11.2015, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25 листопада 2015 року за №1467/27912, яким затверджено Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач подав касаційну скаргу на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 червня 2017 року, ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що ні Закон України №877-V ні Кодекс цивільного захисту України не встановлюють для позивача право на звернення до суду з позовом про зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки.

5.2. Також вказує, що Наказ МВС України № 1337 від 02.11.2015, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25 листопада 2015 року за №1467/27912, яким затверджено Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, не є Законом у розумінні вимог чинної на час звернення до суду частини 4 статті 50 КАС України, який може слугувати підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.

6. Позивач заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-3 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

8. Під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій аналізували право позивача на проведення перевірки та обов`язок відповідача допустити його до такої перевірки. Між тим поза увагою судів залишилось дослідження питання про право позивача на звернення до суду для здійснення своїх повноважень на перевірку.

9. Згідно частин 1-2 статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

10. Відповідно до частини 3 статті 6 цього Кодексу суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. А за частиною 4 статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

11. Статтями 66, 67, 68 Кодексу цивільного захисту України визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. Визначено право на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Також визначені підстави для звернення до суду.

12. Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.

13. Щодо посилання судів попередніх інстанцій на Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затверджений Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 № 1337, в якому передбачено право посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об`єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об`єкта перевірки, суд касаційної інстанції зазначає, що цей нормативно-правовий акт є наказом МВС України і не є «законом» у розумінні статті 6, частини 4 статті 50 КАС України, який є підставою для звернення до суду.

14. Також суд касаційної інстанції зауважує, що норми Закону України № 877-V, покладені в основу оскаржених рішень судів попередніх інстанцій, визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю). Проте вони не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

15. За таких обставин суд касаційної інстанції зазначає, що звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом є способом здійснення таким суб`єктом визначених законами повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача) у господарські відносини, а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

16. Тому суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті у разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України.

17. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

18. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

19. Аналогічні правові висновки висловлені Верховним Судом у постанові від 26.09.2018 у справі №826/853/17. Суд не знаходить підстав для відступлення від цього правового висновку.

20. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не має правових підстав для звернення до суду з позовом про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до здійснення перевірки.

21. Суди попередніх інстанцій зазначені вимоги КАС України у їх взаємозв`язку з Кодексом цивільного захисту України та Законом України 877-V не врахували та прийшли до помилкового висновку про задоволення позовних вимог.

22. Відповідно до статті 354 КАС України у редакції до 08.02.2020 суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

23. Враховуючи наведене, касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Орджонікідзевський рудоремонтний завод» слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та закрити провадження в адміністративній справі.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 354, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Орджонікідзевський рудоремонтний завод» задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 червня 2017 року, ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року по справі №804/4863/16 - скасувати.

Провадження у справі №804/4863/16 - закрити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя Шарапа В.М.

Судді Стеценко С.Г.

Чиркін С.М.