ПОСТАНОВА

Іменем України

19 березня 2020 року

Київ

справа №140/2323/19

адміністративне провадження №К/9901/3439/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О.,

суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №140/2323/19

за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Волинської обласної спілки споживчих товариств про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді- Волдінера Ф.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Шинкар Т.І., суддів: Коваля Р.Й., Судової - Хомюк Н.М.),

у с т а н о в и в :

І. Суть спору:

1. У серпні 2019 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - позивач) звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Волинської обласної спілки споживчих товариств ( далі - відповідач ) в якому просило суд зобов`язати повністю зупинити експлуатацію: території, будівель, приміщень та споруд ринку «Завокзальний» за адресою: Волинська область, місто Луцьк, вулиця Карпенка-Карого,1 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги вказує, що подальша експлуатація об`єктів території, будівель, приміщень та споруд ринку «Завокзальний» за адресою: Волинська область, місто Луцьк, вулиця Карпенка-Карого,1, із порушеннями пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту, які були виявлені під час проведення перевірки, створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Також, зазначили що підстави для застосування такого заходу реагування, як зупинення експлуатації об`єктів території, будівель, приміщень та споруд ринку «Завокзальний» мають таку ознаку, як створення загрози життю та/або здоров`ю людей.

ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року у задоволені позовних вимог було відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем були частково усунуті вищевказані порушення, виявлені контролюючим органом під час здійснення перевірки. Також, суди зазначили, що за дотримання вимог щодо розміщення товарів на шляхах евакуації і в проходах в рівній ступені відповідальними є адміністрація ринку, що зобов`язана слідкувати за дотриманням правил пожежної безпеки та суб`єкти підприємницької діяльності, які здійснюють торгівлю на ринку, і також зобов`язані дотримуватись правил пожежної безпеки, в тому числі їх найманими працівниками. Суди попередніх інстанцій зазначають, що позивач наділений повноваженнями виявляти порушення та притягати до юридичної відповідальності безпосередньо підприємців, які порушують вимоги пожежної безпеки, що є додатковим превентивним заходом. Крім того, ринок «Завокзальний» передано для обслуговування відповідачу архітектурно-сформованим інфраструктурним об`єктом. Зазначили, що торгівельні павільйони перебувають у власності третіх осіб та розміщенні на відповідних земельних ділянках на підставі належним чином укладених договорів, а тому очищення території ринку від об`єктів права власності третіх осіб (торгівельних павільйонів підприємців), які розміщені там на законних підставах, можливе лише за рішенням суду, тобто, на сьогодні відповідач не наділений жодними правовими інструментами для одностороннього очищення території ринку.

IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач зазначає, що при проведенні позапланової перевірки встановлено невиконання ряду вимог припису №220 від 10.07.2018, не усунення яких створює загрозу життю та здоров`ю людей, перешкоджає гасінню пожежі, знищення майна суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність на території ринку. Позивач указує, що в Управлінні відсутні докази виконання відповідачем вимог вказаного припису. Крім того, відповідач не звертався в Управління щодо проведення позапланової перевірки для підтвердження факту виконання припису. Наголошує, що безпосередня відповідальність за утримання шляхів евакуації та проходів відповідно до взятих на себе зобов`язань покладена на відповідача.

7. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

ІV. Установлені судами фактичні обставини справи

9. Волинська обласна спілка споживчих товариств здійснює обслуговування ринку «Завокзальний», що знаходиться в м.Луцьку, по вул. Карпенка-Карого, 1, на підставі договору оренди землі від 20.02.2009 та додаткових угод до нього. Обслуговування ринку здійснюється, зокрема, шляхом укладення договорів оренди торгівельного місця між відповідачем та підприємцями, які здійснюють господарську діяльність на вказаному ринку.

10. У період з 08.07.2019 по 10.07.2019 Луцьким міськрайонним відділом Управління ДСНС України у Волинській області проведено позапланову перевірку торгівельних місць та торгівельного комплексу «Завокзального ринку» Волинської обласної спілки споживчих товариств щодо виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки №220 від 16.07.2018, за результатами якої складено акт від 10.07.2019 №227.

11. Відповідно до вказаного акта за результатами проведення державного нагляду (контролю) встановлені наступні порушення: приміщення споруд не обладнано системами захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту»; не забезпечено відповідну межу вогнестійкості металевих колон та конструкцій під навісу зі сторони адміністративної будівлі; не забезпечено протипожежну відстань від споруд торгівельного призначення до будівлі ринку; не розміщено кіоски групами площею не більше 500 м кв. та кількості кіосків у одній групі одно смугового ряду не більше 20 шт. та не забезпечено між ними відповідної відстані; на ринку допускаються розміщення товарів на шляхах евакуації і в проходах; вхід до комор, технічних та складських приміщень, приміщень для приймання товарів не обладнані протипожежними дверима (не нижче 2 типу).

12. Розцінюючи виявлені порушення відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки при експлуатації території будівель, приміщень і споруд ринку створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області звернулось до суду із цим позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)

13. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V).

16. Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

17. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

18. Пунктом 4 Розділу І Правил пожежної безпеки в Україні пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

19. Відповідно до статті 2 Закону України "Про пожежну безпеку" забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.

20. Частиною чевертою статті 4 Закону № 877-V визначено, що виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.

21. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень

22. Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

23. Приписами статті 20 Кодексу цивільного захисту України на суб`єкта господарювання покладаються обов`язки щодо забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання; організація та здійснення під час виникнення надзвичайних ситуацій евакуаційних заходів щодо працівників та майна суб`єкта господарювання; здійснення за власні кошти заходів цивільного захисту, що зменшують рівень ризику виникнення надзвичайних ситуацій; розроблення заходів щодо забезпечення пожежної безпеки, впровадження досягнень науки і техніки, позитивного досвіду із зазначеного питання; забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; утримання у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням; здійснення заходів щодо впровадження автоматичних засобів виявлення та гасіння пожеж і використання для цієї мети виробничої автоматики.

24. Частинами другою і третьою статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

25. За змістом статей 64 і 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

26. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, зокрема, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України).

27. У пункті 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

28. Відповідно до статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.

29. Згідно з вимогами статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

30. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

31. Частиною 1 статті 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

VI. Оцінка Верховного Суду

32. Спірним по цій справі є питання щодо правомірності застосування до Волинської обласної спілки споживчих товариств такого заходу реагування, як зупинення експлуатації території, будівель, приміщень та споруд ринку «Завокзальний».

33. Суди першої та апеляційної інстанції при прийнятті судових рішень дійшли висновку, що обраний позивачем захід реагування шляхом повного зупинення експлуатації території, будівель, приміщень та споруд ринку «Завокзальний», що розташований за адресою: Волинська область, місто Луцьк, вулиця Карпенка-Карого,1, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, суперечить принципу пропорційності (співмірності), якому повинні відповідати рішення суб`єкта владних повноважень, позивачем не надано суду достатніх доказів саме реальності загрози життю та/або здоров`ю людей (в адміністративному позові позивач обмежився переліком виявлених порушень), а відтак в задоволенні адміністративного позову належить відмовити повністю. Крім того, відповідачем вживаються заходи по усуненню виявлених порушень.

34. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду зазначає, що під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що Відповідачем проводились заходи по усуненню порушень відображених в Акті позапланової перевірки № 227 від 10.07.2019 року.

35. Так щодо пункту (вимоги) № 1 «Приміщення та споруди не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» - на час проведення позапланової перевірки вимога по обладнанню системами протипожежного захисту приміщень та споруд Завокзального ринку Волинською облспоживспілкою виконувалась.

36. Відповідачем було укладено з відповідним спеціалізованим підприємством (ТзОВ «Алерт Ком») договір про надання послуг з коригування проекту автоматичної установки пожежної сигналізації, оповіщання про пожежу, управління евакуацією людей при пожежі та системи передавання тривожних сповіщень Завокзального ринку в м.Луцьк по вул.Карпенка-Карого, 1 та договір про надання послуг з встановлення та налагодження системи пожежної сигналізації, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей, устаткування передавання тривожних сповіщень на об`єкті Завокзальний ринок в м. Луцьк по вул.Карпенка-Карого, 1 (копії відповідних договорів та докази про оплату вказаних послуг долучено до матеріалів справи).

37. Як установлено судом першої інстанції, на час розгляду справи, змонтована перша черга системи пожежної сигналізації, оповіщення про пожежу, управління евакуацією людей при пожежі та системи передання тривожних сповіщень на ринку «Завокзальний» в приміщеннях, що експлуатуються на цокольному та перших поверхах, ведуться роботи по монтажу звукового сповіщення про пожежу.

38. 01.11.2019 року підписано акт прийняття в експлуатацію та перевірки відповідності системи протипожежного захисту (1-ша черга), в тому числі представником АРЗ СП УДСНС України у Волинській області, відповідно до якого систему протипожежного захисту, змонтовану на об`єкті «Завокзальний ринок» вважати готовою до експлуатації. Також 01.11.2019 року підписано акт проведення комплексного випробування системи пожежної сигналізації, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей, устаткування передавання тривожних сигналів.

39. До матеріалів справи долучено копію договору від 01.11.2019 року, укладеного між Відповідачем та ТОВ «Алерт Ком» щодо технічного обслуговування та спостерігання засобів пожежної сигналізації на об`єкті «Завокзальний ринок».

40. Щодо пункту (вимоги) № 2: «Не забезпечено відповідну межу вогнестійкості металевих колон та конструкцій під навісу зі сторони адміністративної будівлі» - 06.11.2019 року між Відповідачем та ТОВ «Галицький центр пожежного аудиту» укладено договір № 34 з надання послуг, предметом якого є послуги щодо розробки проектної документації по вогнезахисту зовнішніх металевих конструктивних елементів колон будівлі критого ринку з її погодженням відповідності до вимог чинного законодавства, проведенням робіт з вогнезахисту із залученням представників третьої сторони для перевірки відповідності робіт з вогнезахисту зовнішніх металевих конструктивних елементів колон будівлі критого ринку «Завокзальний ринок».

41. 21.11.2019 року складено та підписано акт прийняття в експлуатацію та перевірки відповідності системи протипожежного захисту (2-га черга). Акт підписано АРЗ СП УДСНС України у Волинській області.

42. 02.12.2019 року дослідно-випробувальною лабораторією Загону технічної служби Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області проведено визначення вогнезахисної здатності вогнезахисних покривів для будівельних конструкцій з металу за результатами якого складено протокол № 108-ВМК (7)-2019. Згідно з висновком вказаного протоколу згідно з ДСТУ-Н-П Б В.1.1-29:2010 вогнезахисний матеріал «Nullifire S707-60 Waterborne Base», який відібраний з металевих конструкцій на об`єкті Завокзальний ринок Волинської обласної спілки споживчих товариств, за адресою: Волинська обл., м.Луцьк, вул.Карпенка-Карого, 1, витримав випробування за значенням об`ємного коефіцієнта спучення, середнє значення якого склало 74,5 см.куб/г.

43. Також, до матеріалів справи Відповідачем долучено звіт з інспектування № 454/135/18 від 06.12.2019 року, проведений ТОВ «Галицький центр пожежного аудиту», відповідно до якого проведені роботи з вогнезахисної обробки металевих конструктивних елементів на об`єкті «Завокзальний ринок» відповідають розробленій проектній документації.

44. Стосовно пункту (вимоги) № 3: «Не забезпечено протипожежну відстань від споруд торгівельного призначення до будівлі ринку (розміщені впритул)» - в Акті позапланової перевірки № 227 від 10.07.2019 р. (розділ «Опис виявлених порушень вимог законодавства», колонка «Вимоги законодавства, які було порушено») щодо порушення № 3, Позивач указує на недотримання Відповідачем пункту 1.14 глави 1 розділу III Правил пожежної безпеки України, яким визначено, що тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків, відповідно до затвердженого плану-схеми повинні розміщуватися на відстані не менше 10 м від інших будівель та споруд, крім випадків, коли згідно з будівельними нормами потрібна більша протипожежна відстань або коли їх можна встановлювати біля зовнішніх стін без отворів, які відповідають вимогам будівельних норм до протипожежних стін.

45. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що, зазначена норма регулює порядок розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків.

46. Щодо посилання касатора на те, що норма встановлює виняток для території ринків за умови розміщення споруд відповідно до затвердженого плану-схеми, колегія суддів зазначає, що наявність план-схеми відноситься як до тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності так і для тих які розміщуються на території ринків, проте для споруд, що розміщуються на території ринку існують виключення.

47. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо застосування пункту 1.14 глави 1 розділу III Правил пожежної безпеки України.

48. Щодо пункту (вимоги) № 4: «Не розміщено кіоски групами площею не більше 500 м.кв та кількість кіосків у одній групі односмугового ряду не більше 10 шт., двосмугового не більше 20 шт. та не забезпечено між ними відповідні відстані» , указане порушення можливо усунути лише шляхом повного очищення території ринку «Завокзальний», яка перебуває на обслуговуванні у Відповідача, від всіх торгівельних павільйонів та подальшого розміщення цих павільйонів відповідно до узгодженої схеми, колегія суддів погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції, що відповідно до умов додаткової угоди до договору оренди землі від 06.05.2011, відповідач як Орендар зобов`язаний надати гарантії вільного ведення підприємницької діяльності в рамках чинного законодавства існуючим підприємцям шляхом укладення відповідних господарських договорів оренди на термін дії договору оренди землі.

49. При цьому позивачем належними та достатніми доказами не спростовано, що торгівельні павільйони, які розміщені на орендованій відповідачем землі (торгівельних місцях), перебувають у власності підприємців (третіх осіб), а тому у відповідача відсутні повноваження на очищення території ринку від об`єктів права власності третіх осіб (торгівельних павільйонів підприємців), які розміщені на законних підставах.

50. Як правильно зазначено судом першої інстанції та апеляційної інстанції, відповідач не наділений жодними правовими інструментами для одностороннього очищення території ринку.

51. Стосовно пункту (вимоги) № 5: «На ринку допускається розміщення товарів на шляхах евакуації і в проходах» - всі без виключення підприємці, які здійснюють торговельну діяльність на Завокзальному ринку в м.Луцьк по вул.Карпенка-Карого, 1 письмово попереджені адміністрацією ринку про заборону розміщувати товар та торговельне обладнання за межами металевої конструкції (торговельного об`єкта) на шляхах евакуації і в проходах між торговими рядами на ринку.

52. Колегія суддів зазначає, що відповідні зобов`язання для орендарів-підприємців та інші вимоги норм пожежної безпеки включені Волинською обласною спілкою споживчих товариств до умов всіх договорів оренди торговельних місць на ринку укладених з підприємцями (копія примірника додаткової угоди до договору оренди торговельного місця додана до матеріалів справи).

53. Стосовно пункту (вимоги) № 6: «Входи до комор, технічних та складських приміщень, приміщень для приймання товарів не обладнані протипожежними дверима (не нижче 2 типу)» - на входах до комор, технічних та складських приміщень, приміщень для приймання товарів, змонтовано сертифіковані протипожежні металеві двері вогнестійкістю Е160, що підтверджується договором №05/08-19 на поставку протипожежних дверей ДМП Е160, відповідними паспортами дверей та фото вже встановлених дверей (наявні в матеріалах справи).

54. Підсумовуючи викладене, у ході розгляду справи, Волинською облспоживспілкою було доведено, а судами встановлено та перевірено, що адміністрацією ринку були вжиті та вживаються заходи, щодо усунення недоліків, які були виявлені Управлінням ДСНС України у Волинській області під час позапланової перевірки.

55. Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі (відповідно іншого аналогічного об`єкту), позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

56. З огляду на це, оцінюванню підлягає питання, чи є захід реагування співрозмірним до мети його застосування і що таке втручання у права відповідача буде пропорційним і, таким чином, буде досягнуто справедливий баланс між інтересами відповідача та публічними інтересами.

57. Метою застосування такого запобіжного заходу як повне зупинення роботи певного суб`єкта господарювання є настання для прав та інтересів невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. При цьому, також важливою умовою застосування запобіжних заходів є наявність обґрунтованих підстав для застосування саме конкретного заходу реагування та його адекватність виявленим порушенням. Отже при застосуванні заходів до суб`єкта господарювання повинен враховуватися принцип пропорційності.

58. Також, необхідно зазначити, якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки стали спірними та перейшли у площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, складений за результатами контрольного заходу, є лише одним із доказів, що оцінюється судом при вирішення спору, поряд з іншими доказами.

59. Під час прийняття судом рішення у справі вірно враховані не лише обставини і підстави, які спонукали Позивача, як суб`єкта владних повноважень, звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існували на час ухвалення судового рішення. Застосування заходу реагування після з`ясування того факту, що зазначені в акті перевірки порушення усунуті, втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

60. З цього питання Верховний Суд неодноразово формував правовий висновок про наявність реальної загрози саме на момент ухвалення рішення судом, адже зупинення роботи підприємства - це крайня необхідність під час існування загрози а не постфактум, адже такий захід не є покаранням, а є превентивним заходом. (Постанова Верховного Суду від 28 травня 2019 року у справі №819/1850/17)

61. Отже, посилання Позивача про те, що належним доказом усунення порушення є тільки акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, є безпідставними. Подібна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема у постановах від 19 вересня 2019 року (справа № 826/19328/16) та від 18 вересня 2018 року (справа № 826/12258/14).

62. Колегія суддів касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду звертає увагу на пункт 168 рішення Європейського суду з прав людини у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року (Заява № 19336/04) у якому зазначено, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар (див., серед інших джерел, рішення від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Льон рот проти Швеції» (Sporrong and Lonn rothv. Sweden), пп. 69 і 73, SeriesA № 52). Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти (див., наприклад, рішеннявід 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» (James and Othersv. The United Kingdom), п. 50, SeriesA № 98).