ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №640/5376/19

касаційні провадження №К/9901/31936/19, №К/9901/31152/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Саприкіної І.В., Стародуба О.П.,

секретаря судового засідання: Грабовської Т.О.,

за участі представників:

позивача-1: Стахова Р. В.

позивача-2: Коваленко Н. О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Компанії «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіаремонтне підприємство «УРАРП» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 (головуючий суддя: Кузьмишина О.М., судді: Файдюк В.В., Собків Я.М.) у справі №640/5376/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіаремонтне підприємство «УРАРП», Компанії «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про визнання протиправним і не чинним нормативно-правового акту, визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В:

В березні 2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «Авіаремонтне підприємство «УРАРП» (далі - ТОВ «АП «УРАРП», позивач 1) та Компанія «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» (далі - позивач 2) звернулися до суду з позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (далі - відповідач), у якому просили:

- визнати протиправним і нечинним Положення про порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», затверджене Наказом Міністерства економіки України № 52 від 17.04.2000, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 05.05.2000 за № 260/4481;

- визнати протиправним і скасувати Наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №229 від 14.02.2019 «Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності» в частині переведення Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіаремонтне підприємство «УРАРП» (код ЄДРПОУ 30181494, місцезнаходження: 03065, м. Київ, вул. Світлогірська, 5/6) на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності;

- визнати протиправним і скасувати Наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 228 «Про переведення іноземних суб`єктів господарської діяльності на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності" в частині переведення Компанії-нерезидента «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» (P.O.Box 4994, Вільна зона Фуджейри, м. Фуджейра, ОАЕ) на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

На обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що 07.02.2019 набрав чинності Закон України від 21.06.2018 №2473-VIII «Про валюту і валютні операції» (далі - Закон №2473-VIII), на підставі підпункту «д» пункту 3 частини 4 статті 16 якого із Закону України від 16.04.1991 №959-XII «Про зовнішньоекономічну діяльність» (далі - Закон №959-ХІ) виключено статтю 37 «Спеціальні санкції». Також з тексту Закону №959-XII були виключені усі посилання на статтю 37 цього Закону. Наказом Міністерства економіки України №52 від 17.04.2000 було затверджено Положення про порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» (далі - Положення №52).

Позивачі з посиланням на пункт 16 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 (далі - Положення №731), вважають, що у зв`язку з прийняттям Закону №2473-VIII відповідач у строк до 07.03.2019 був зобов`язаний визнати таким, що втратило чинність, Положення №52, проте свого обов`язку не виконав.

Також позивачі зазначили, що наказами від 21.09.2018 №1349 та №1351 «Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України» до ТОВ «АП «УРАРП» та Компанії - нерезидента «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» були застосовані спеціальні санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності за порушення вимог статті 24 Закону України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання».

Вказані накази були оскаржені позивачами в судовому порядку з одночасним поданням заяви про забезпечення позову шляхом зупинення дії спірних наказів. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019 у справі №640/18135/18 заяви позивачів про забезпечення позову задоволено шляхом зупинення дії наказів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 21.09.2019 №1349 та №1351 до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.

Позивачі стверджують, що в період дії забезпечення позову, а також після того, як статтю 37 було виключено із Закону №959-XII, відповідач із посиланням на оскаржуване Положення №52 прийняв наказ №228 від 14.02.2019 «Про переведення іноземних суб`єктів господарської діяльності на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності», яким зупинив дію наказу №1351 від 21.09.2018 у частині застосування до Компанії - нерезидента «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» спеціальних санкцій - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності на території України, а також перевів його на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

За позицією позивачів, відповідач протиправно прийняв наказ №229 від 14.02.2019 «Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності», яким зупинив дію наказу №1349 від 21.09.2018 у частині застосування до ТОВ «АП «УРАРП» спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності, а також перевів його на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності, оскільки Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність»), в редакції на час прийняття оскаржених наказів, не містив статті 37, якою були передбачені зазначені санкції.

Водночас позивачі вважають, що оскаржуваними рішеннями до них застосовано подвійні санкції, що є також протиправним. Окрім того, за позицією позивачів, прийняття відповідачем оскаржуваних наказів є грубим порушенням вимог закону, які унеможливлюють виконання зобов`язань перед третіми особами та, як наслідок ведуть до занепаду підприємств.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.07.2019 позов задоволено повністю.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із того, що з 07.02.2019 застосування до позивачів адміністративно-господарських санкцій, передбачених статтею 37 Закону №959-XII, стало неможливим у зв`язку із відсутністю їх закріплення на законодавчому рівні. Зупинення зовнішньоекономічної діяльності та переведення на індивідуальне ліцензування зовнішньоекономічної діяльності є двома різними видами санкцій, які застосовані до позивачів одночасно, що вчинено із порушенням вимог чинного законодавства, та є підставою для їх скасування.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що спірними наказами відповідача від 14.02.2019 №229 та №228 до позивачів були застосовані санкції у вигляді переведення їх на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності з посиланням на статтю 37 Закону №959-XII у той час, коли норма, що передбачала таку можливість, з 07.02.2019 втратила чинність.

Також суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність скасування Положення № 52, яким врегульовано механізм застосування до суб`єктів господарювання спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону №959-XII, з огляду на те, що механізм застосування санкцій не може існувати без самих санкцій, які були скасовані.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.07.2019 та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що згідно із положеннями статті 37 Закону N 959-XII, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, тимчасова санкція про зупинення зовнішньоекономічної діяльності діяла три місяці, тобто до 21.12.2018 р. Продовження строку дії санкції можливе лише на підставі судового рішення.

В той же час строк зупинення її дії не може бути більшим ніж визначено законом, незважаючи на наявність судового рішення про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення її дії.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що санкції, застосовані до позивачів на підставі наказів від 21.09.2018 №1349 та №1351 про тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності, втратили чинність 21.12.2018 в силу закону.

Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у зв`язку із відсутністю доказів усунення позивачами порушень, які слугували підставою для застосування спеціальних санкцій про тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності, застосуванню підлягає законодавство, яке діяло на момент виникнення спірних правовідносин, а саме: стаття 37 Закону N 959-XII (в редакції, що діяла до 07.02.2019).

Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що в даному випадку відсутнє застосування до позивачів подвійної санкції одночасно, оскільки друга санкція застосована в хронологічному порядку після втрати чинності першою санкцією.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що переведення позивачів на індивідуальний режим ліцензування після спливу трьохмісячного строку застосування тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності є правомірним за умови відсутності підстав для зміни чи скасування спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону N 959-XII, та з урахуванням того факту, що відносини щодо застосування спеціальних санкцій до суб`єктів, зазначених в додатках до наказів Мінекономрозвитку від 21.09.2018 №1349 та №1351, виникли до введення в дію Закону №2473-VIII.

11.11.2019 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Компанією «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» подано касаційну скаргу, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.07.2019.

18.11.2019 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Товариством з обмеженою відповідальністю «Авіаремонтне підприємство «УРАРП» подано касаційну скаргу, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.07.2019.

В обґрунтування касаційних скарг скаржниками зазначено, що у зв`язку з прийняттям Закону України 2473-УІІІ «Про валюту і валютні операції», який на підставі приписів частини 1 статті 16 Закону № 2473-УІІІ був введений у дію з 07 лютого 2019 року, із Закону України №959-XIІ «Про зовнішньоекономічну діяльність» (спеціальні санкції) повністю виключено статтю 37.

За позицією скаржників, усі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплено Конституцією України.

В цілому обґрунтування касаційних скарг співпадає з підставами та обґрунтуванням позовних вимог.

Ухвалами Верховного Суду від 19.11.2019 та від 20.11.2019, відповідно, відкриті касаційні провадження за касаційними скаргами Компанії «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» та ТОВ «Авіаремонтне підприємство «УРАРП» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019.

20.12.2019 від відповідача на адресу Верховного Суду надійшли відзиви на касаційні скарги, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить суд залишити касаційні скарги без задоволення, а оскаржене судове рішення без змін.

Відповідач вважає рішення суду апеляційної інстанції законним, оскільки судом вірно встановлено, що статтею 37 Закону N959-XII (в редакції Закону, що діяла до 07.02.2019) визначався термін дії тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності до моменту усунення порушень законодавства України або застосування практичних заходів, що гарантують виконання цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України, але не більше трьох місяців з дати винесення відповідного рішення центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики.

За позицією відповідача, після тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності або іноземні суб`єкти господарської діяльності, які не усунули порушення, обов`язково переводяться центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики на індивідуальний режим ліцензування.

Зазначив, що судом апеляційної інстанції правильно прийнята до уваги відсутність подальшого врегулювання Законом про валюту дії органів державної влади щодо суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності, до яких було застосовано спеціальні санкції за порушення Закону та/або пов`язаних з ним законів України.

Із посиланням на вимоги частини першої статті 58 Конституції України та рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 у справі № 1-7/99 відповідач зазначив про відсутність в законі «Про валюту і валютні операції» прямої вказівки про надання зворотної дії в часі нормативного акта, який передбачає скасування відповідальності особи.

Стверджував, що така позиція Міністерства узгоджується із судовою практикою, зокрема, у справі № 580/870/19, (рішення апеляційної інстанції) де рішенням суду, яке набрало законної сили, встановлено, що Мінекономрозвитку на підставі частини першої статті 58 Конституції України застосовує до спірних правовідносин, пов`язаних із зміною виду, скасуванням чи тимчасовим зупиненням спеціальної санкції, положення статті 37 Закону у відповідній редакції.

За позицією відповідача, частиною шостою статті 37 Закону N959-XII (в редакції Закону, що діяла до 07.02.2019) визначалося, що після тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності, яке діє не більше трьох місяців з дати винесення відповідного рішення, суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності переводяться на індивідуальний режим ліцензування з урахуванням того, що застосування спеціальних санкцій до позивачів відбулось первинно на підставі наказів від 21.09.2018 №1349 та від 21.09.2018 № 1351. У зв`язку з наведеним вважає, що необхідно застосовувати саме те законодавство, яке діяло на момент виникнення таких відносин, тобто статтю 37 Закону N959-XII (в редакції Закону, що діяла до 07.02.2019).

Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2020 справу призначено до розгляду у відкрите судове засідання з повідомленням учасників справи.

Представник позивача 1 в судовому засіданні додатково до підстав, зазначених в касаційній скарзі, зазначив, що первісна санкція «про зупинення зовнішньоекономічної діяльності» була застосована до скасування статті 37 Закону №959-XII. Наказ про її застосування вичерпав свою дію 21.12.2019 у зв`язку із збігом строку, визначеного законом, та у разі продовження дії тотожної санкції відповідач мав би звертатися до суду, проте такого звернення не було.

Представник позивача 2 підтримав доводи, зазначені в касаційній скарзі, та додатково зазначив, що у відповідача не було законодавчо визначених підстав для застосування санкції - «переведення на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності» у зв`язку із відсутністю закону про застосування відповідної санкції.

Відповідач про день час розгляду справи був повідомлений належним чином, уповноваженого представника в судове засідання не направив.

Згідно із частиною 4 статті 344 КАС України неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції до 8 лютого 2020 року; далі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд переглянув оскаржене судове рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 КАС України, з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21.09.2018 відповідачем прийняті накази:

№1349 «Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України», яким відповідно до статті 37 Закону №959-XII за порушення статті 24 Закону України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання», статті 6 Закону №959-XII, проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки, на підставі подань Генеральної прокуратури України та Служби безпеки України було наказано у 40-денний строк з дня набрання чинності цим наказом застосувати спеціальну санкцію - тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України, зокрема: ТОВ «АП «УРАРП»;

№1351 «Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності на території України - до іноземних суб`єктів господарської діяльності», яким відповідно до статті 37 Закону №959-XII за порушення статті 24 Закону України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання», статті 6 Закону №959-XII, проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки, на підставі подань Генеральної прокуратури України та Служби безпеки України було наказано у 40-денний строк з дня набрання чинності цим наказом застосувати спеціальну санкцію - тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності на території України - до іноземних суб`єктів господарської діяльності, зокрема: Компанії «STYRON TRADING INCORPORATION FZE».

В подальшому відповідачем прийняті накази від 14.02.2019:

№228 «Про переведення іноземних суб`єктів господарської діяльності на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності», яким відповідно до частини 6 статті 37 Закону №959-XII переведено на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності іноземних суб`єктів господарської діяльності, зокрема: Компанію «STYRON TRADING INCORPORATION FZE». Пунктом 2 цього наказу було зупинено дію наказів Мінеконмрозвитку від 21.09.2018 №1351, від 21.09.2018 №1354 та від 05.10.2018 №1442 у частині застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до іноземних суб`єктів господарської діяльності;

№229 «Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності», яким відповідно до частини 6 статті 37 Закону №959-XII переведено на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України, зокрема ТОВ «АП «УРАРП». Пунктом 2 вказаного наказу було зупинено дію наказів Мінеконмрозвитку від 21.09.2018 у №1349, від 17.10.2018 №1506 та від 09.11.2018 у №1629 у частині застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України.

Позивачі вважають накази Мінеконмрозвитку від 14.02.2019 №228 та №229 прийнятими із порушеннями вимог законодавства, а тому звернулися з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд зазначає таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459 затверджено Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі - Положення №459).

Згідно з пунктом 1 Положення № 459 Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (МЕРТ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 9 Положення №459 передбачено, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України та актів Президента України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

Порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону N959-XII, визначений у Положенні №52.

Пунктом 1.2 Положення № 52 передбачено, що санкції застосовуються Міністерством економічного розвитку і торгівлі України до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності, що порушили Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність» та пов`язані з ним закони України, зокрема, в разі порушення суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності валютного, митного, податкового, іншого законодавства, що встановлює певні заборони, обмеження або порядок здійснення зовнішньоекономічних операцій, та в разі проведення ними дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.

Згідно із частиною першою статті 37 Закону N 959-XII (в редакції, що діяла до 07.02.2019) за порушення цього або пов`язаних з ним законів України до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб`єктів господарської діяльності можуть бути застосовані спеціальні санкції, у тому числі (…) застосування індивідуального режиму ліцензування; тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності.

Отже, за змістом статті 37 Закону N 959-XII зупинення зовнішньоекономічної діяльності та переведення на індивідуальне ліцензування зовнішньоекономічної діяльності є двома різними видами санкцій.

Частиною другою статті 37 Закону N959-XII (у наведеній вище редакції) передбачено, що санкції, зазначені у цій статті, застосовуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку, за поданням органів доходів і зборів, контрольно-ревізійної служби, правоохоронних органів, органів Антимонопольного комітету України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, та Національного банку України або за рішенням суду.

Відповідно до частини шостої статті 37 Закону N959-XII (в редакції, що діяла до 07.02.2019) індивідуальний режим ліцензування діє до моменту усунення порушень законодавства України або застосування практичних заходів, що гарантують виконання цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України та скасовується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку.

Відповідно до частини восьмої статті 37 Закону №959-XII (у редакції, чинній до 07.02.2019) тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності діє до моменту усунення порушень законодавства України або застосування практичних заходів, що гарантують виконання цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України, але не більше трьох місяців з дати винесення відповідного рішення центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку.

Після тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності або іноземні суб`єкти господарської діяльності переводяться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку, на індивідуальний режим ліцензування.

Таким чином, дія спеціальних санкцій у вигляді зупинення зовнішньоекономічної діяльності відносно позивачів припинились 21.12.2018 включно.

Отже, за змістом статті 37 Закону N959-XII (у редакції, чинній до 07.02.2019) зупинення зовнішньоекономічної діяльності та переведення на індивідуальне ліцензування зовнішньоекономічної діяльності є двома різними видами санкцій, які не застосовувались до позивачів одночасно.

Проте відповідачем спірними наказами від 14.02.2019 р. №228 та №229 застосовано до позивачів інший вид санкцій, передбачений статтею 37 Закону №959-XII (у редакції, чинній до 07.02.2019) - переведення на індивідуальне ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

Відповідно до статті 61 Конституції України, ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Проте у спірному випадку санкції в порядку, визначеному законом, застосовувались послідовно та не діяли одночасно.

21 червня 2018 року Верховною Радою України прийнято Закон №2473-VIII, згідно з підпунктом «д» пункту 3 частини 4 статті 16 якого внесено зміни до законодавчих актів України шляхом виключення із Закону №959-XII статті 37.

У відповідності до частини 1 статті 16 Закону №2473-VIII цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через сім місяців з дня набрання ним чинності, тобто 07.02.2019.

У редакції Закону №959-XII, що діє з 07.02.2019, зазначено, що статтю 37 виключено на підставі Закону № 2473-VIII.

Отже, з 07.02.2019 року в Законі №959-XII відсутня стаття 37.

Оскарженими наказами відповідача від 14.02.2019 №229 від 14.02.2019 та №228 до позивачів були застосовані санкції у вигляді переведення їх на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності з посиланням на статтю 37 Закону №959-XII у той час, коли норма, що передбачала таку санкцію, втратила чинність з 07.02.2019.

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 09.02.1999 №1-7рп/1999).

Згідно із пунктами 9, 22 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, у тому числі (…) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи, засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

В преамбулі Закону N959-XII зазначено, що Верховна Рада України, виходячи з положень Конституції (Основного Закону) України, Декларації про державний суверенітет України, Закону України "Про економічну самостійність Української РСР" та загальновизнаних міжнародних норм і правил, враховуючи, що однією з засад реалізації державного суверенітету України є її самостійність при здійсненні та регулюванні зовнішньоекономічних відносин, беручи до уваги зобов`язання, взяті Україною в рамках міжнародних договорів України та інших угод, бажаючи всебічного розвитку економічних відносин з іншими державами на взаємовигідній основі, маючи на меті запровадити правове регулювання всіх видів зовнішньоекономічної діяльності в Україні, включаючи зовнішню торгівлю, економічне, науково-технічне співробітництво, спеціалізацію та кооперацію в галузі виробництва, науки і техніки, економічні зв`язки в галузі будівництва, транспорту, експедиторських, страхових, розрахункових, кредитних та інших банківських операцій, надання різноманітних послуг, прийняла Закон «Про зовнішньоекономічну діяльність».

Отже, з 07.02.2019 застосування до позивачів адміністративно-господарських санкцій, передбачених статтею 37 Закону №959-XII, стало неможливим, у зв`язку з відсутністю їх закріплення на законодавчому рівні.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці всіх фактів та обставин, що мають значення.

Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обов`язків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.

За такого правового регулювання та встановлених обставин суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про необхідність визнання протиправними і скасування наказів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.02.2019 №228 та №229, оскільки такі не відповідають критеріям, визначеним законодавцем для оцінювання рішення суб`єкта владних повноважень.

При вирішенні позовних вимог про визнання нечинним Положення №52, Верховний Суд враховує вищезазначені обставини їх правове регулювання та зазначає наступне.

Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.

За правилами частини першої цієї статті такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Положення № 52 було затверджено Міністерством економічного розвитку і торгівлі України з метою визначення порядку застосування (скасування, зміни виду, тимчасового зупинення дії) спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону №959-XII, до українських суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб`єктів господарської діяльності.

Згідно із пунктом 1 Положення №731 державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

У відповідності до пункту 16 Положення №731 у разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акт законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей нормативно-правовий акт, зобов`язаний у місячний термін внести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність.

За такого правового регулювання, у разі внесення змін, доповнень або втрати чинності акта законодавства, на підставі якого прийнято нормативно-правовий акт, суб`єкт нормотворення зобов`язаний самостійно у місячний термін привести його у відповідність до вимог чинного законодавства або визнати його таким, що втратив чинність.

Отже, в даному випадку саме на Міністерство економічного розвитку і торгівлі України покладено обов`язок у місячний термін внести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність.

Верховний Суд наголошує, що порушення вимог пункту 16 Положення №731 полягає у невиконанні жодних дій відповідачем, який затвердив Положення № 52, за наявності факту скасування статті 37 Закону №959-XII, з метою реалізації якої був прийнятий цей нормативно-правовий акт. Недотримання пункту 16 Положення №731 полягає у порушенні відповідачем обов`язку у місячний строк прийняти рішення про визнання таким, що втратило чинність Положення №52.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Натомість у цій справі відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - визнати нормативний документ (Положення №52) таким, що втратив чинність. Відповідач не наділений повноваженнями за встановлених у цій справі обставин діяти на власний розсуд - визнавати таким, що втратив чинність, або ж ні. Визначальним є те, що у цьому випадку існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Так, відповідно до частини 2 статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Це означає, що суд може захистити порушене право у спосіб, який не суперечить закону, незалежно від того, чи може такі ж дії вчинити певний суб`єкт владних повноважень в рамках своїх повноважень, у тому числі й дискреційних.

Повноваження суду визнавати нормативно-правовий акт нечинним у судовому порядку регламентовано частиною дев`ятою статті 264 КАС України.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 р. у справі "Гурепка проти України" (Gurepka v. Ukraine), заява №61406/00, п.59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 р. у справі "Кудла проти Польщі" (Kudla v. Poland), заява №30210/96, п. 158) (п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 р. у справі "Гарнага проти України" (Garnaga v.Ukraine), заява №20390/07).

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що єдиним належним та дієвим способом відновлення порушених прав позивачів у спірних правовідносинах є визнання в судовому порядку протиправним та нечинним цього Положення.

Верховний Суд зазначає, що згідно із преамбулою дія Положення № 52 поширюється на всіх суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності незалежно від форм власності та місця реєстрації.

Таким чином, твердження відповідача, що Положення № 52 не порушує прав та обов`язків позивачів суд оцінює критично.

Не заслуговують на увагу твердження відповідача, що після скасування Положення № 52 будуть відсутні нормативно-правові акти, які будуть регулювати дії відповідача щодо інших суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності, до яких було застосовано спеціальні санкції за порушення Закону та є нескасованими, з наступних підстав.

Положення № 52 визначає порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону N959-XII. Відсутність в Законі N959-XII статті 37 та виключення з нього поняття «Спеціальні санкції» породжує обов`язок відповідача визнати такими, що втратили чинність, усі видані ним нормативно-правові акти, які регулюють порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених неіснуючою статтею 37 Закону України.

Водночас суд не ототожнює підстави та порядок застосування санкцій з 07.02.2019 року - часу скасування статті 37 Закону N 959-XII із правовідносинами, які виникли у зв`язку із застосуванням санкцій до скасування відповідної правової норм.

При вирішенні зазначеного питання колегія суддів вважає за доцільне врахувати зміст пояснювальної записки до проекту Закону «Про валюту» (назва в первісній редакції закону), яким була скасована стаття 37 Закону N 959-XII.

Згідно із пояснювальною запискою, проект закону розроблено у зв`язку із необхідністю законодавчого закріплення принципів прозорої валютної політики України, врегулювання валютного ринку, необхідністю відновлення стабільності валюти України, створення сприятливого інвестиційного клімату в країні.

Метою законопроекту є встановлення режиму валютного регулювання, який передбачає вільне проведення валютних операцій їх суб`єктами, що має на меті покращення простоти проведення таких операцій, покращення інвестиційного клімату та інвестиційної привабливості України, а також реалізацію зобов`язань, прийнятих Україною згідно Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, зокрема впровадження принципів регулювання руху капіталу Європейського Союзу (за Директивою Ради ЄЕС від 24.06.1988 №88/361/ЄЕС).

Питання, що відносяться до предмету правового регулювання законопроекту, регулюються чинним валютним законодавством України, зокрема, Декретом Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» від 19.02.1993 р. №15-93 (із змінами та доповненнями), законами України «Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті», «Про банки і банківську діяльність», «Про зовнішньоекономічну діяльність».

За позицією суб`єкта законодавчої ініціативи, висловленою у пояснювальній записці, прийняття Закону, у тому числі (…) надасть змогу:

удосконалити законодавчу базу та привести її у відповідність з найкращими європейськими практиками про вільне переміщення капіталу, що розширить можливості резидентів по розвитку зовнішньоекономічної діяльності і збільшенню експорту, сприяючи зміцненню і розвитку національної економіки;

створити сприятливі умови для інвестування капіталу в українську

економіку, розвитку міжнародних зв`язків, зняття напруженості у відносинах з іноземними партнерами, а також благотворно позначиться на діловій активності іноземних суб`єктів господарювання/фізичних осіб в Україні.

Таким чином, воля законодавця була направлена на удосконалення законодавчої бази та приведення її у відповідність з найкращими європейськими практиками про вільне переміщення капіталу.

За приписами статті 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до вимог статті 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Згідно із статтею 7 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Отже, при розгляді справи суд лише застосовує закони та нормативні акти, при цьому позбавлений права продовжувати дію скасованих законів з будь-яких підстав.

У відзиві відповідач зазначає, що застосування санкцій відбулось за зверненням Служби безпеки України з посиланням на положення законодавства України - стаття 24 Закону України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання».

Закон України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» (Закон - №549) регулює діяльність, пов`язану з державним контролем за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання, з метою забезпечення захисту національних інтересів України, дотримання нею міжнародних зобов`язань щодо нерозповсюдження зброї масового знищення, засобів її доставки, обмеження передач звичайних видів озброєння, а також здійснення заходів щодо недопущення використання зазначених товарів у терористичних та інших протиправних цілях.

Статтею 24 Закону №549 визначені порушеннями вимог законодавства в галузі державного експортного контролю.

Водночас стаття 25 Закону №549 встановлює відповідальність суб`єктів здійснення міжнародних передач товарів - юридичних осіб за порушення вимог законодавства в галузі експортного контролю.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що спір щодо застосування санкцій вирішується у справі №640/18135/18. Предметом спору у цій справі є правомірність застосування відповідачем скасованого закону та виконання обов`язків щодо скасування нормативного акту.

Отже, посилання відповідача на правову невизначеність, яка може виникнути у спірних правовідносинах внаслідок скасування Положення № 52, є помилковим.

Також хибним є посилання відповідача на начебто наявну судову практику, сформовану в постанові Верховного Суду у справі №804/3247/16. У справі, на яку посилається відповідач, санкції були застосовані до скасування статті 37 Закону N959-XI, що в свою чергу, є ключовою відмінністю від обставин, які існують у справі №640/5376/19.

Водночас у справі №804/3247/16 Верховний Суд наголосив, що притягнення суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності до відповідальності та прийняття оскаржених судових рішень відбулось до скасування відповідних правових норм, тому подальші зміни законодавства не враховуються судом касаційної інстанції при перевірці правомірності таких рішень. Отже, висновок Верховного Суду у справі №804/3247/16 спростовує твердження відповідача щодо правової невизначеності відносно санкцій, застосованих до скасування статті 37 Закону N 959-XII.

Наведене свідчить, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову. Проте суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції.

Згідно із статтею 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Питання щодо судових витрат вирішені судом першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Компанії «STYRON TRADING INCORPORATION FZE» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіаремонтне підприємство «УРАРП» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 у справі №640/5376/19 - задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 №640/5376/19 скасувати.

Рішення окружного адміністративного суду м. Києва від 18.07.2019 у справі №640/5376/19 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін І. В. Саприкіна

О. П. Стародуб

Повний текст постанови складений: 02.03.2020