ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №826/9769/18

адміністративне провадження №К/9901/31199/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Шевцової Н. В. ,

суддів - Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

за участю

секретаря судового засідання Івашка О. Л.

учасників справи:

позивачів ОСОБА_1 , ОСОБА_2

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 826/9769/18

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною, нечинною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1077

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Парінова А. Б., суддів Беспалова О. О., Лічевецького І. О.,

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У червні 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , позивачі) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач), в якому просили визнати незаконною, нечинною і скасувати постанову КМУ від 27 грудня 2017 року № 1077 «Про спостережну раду закладу охорони здоров`я та внесення змін до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я».

2. Позовна заява мотивована тим, що оскаржувана постанова є суперечливою, оскільки механізм утворення спостережної ради не відповідає Конституції України і може нести корупційні ризики, зокрема щодо прозорості та відкритості процесу обрання складу комісії, яка здійснює підрахунок голосів рейтингового голосування, вчинення членами комісії корупційних діянь, на підтвердження чого послалися на висновок науково-правової експертизи від 06 червня 2018 року №126/122-е.

3. Відповідач проти задоволення позову заперечував, зазначив, що оскаржувана постанова прийнята в межах повноважень відповідача, у спосіб та з підстав, визначених законодавством, позивачами не зазначено і не надано доказів порушення їх прав. Крім того, відповідач заперечував проти висновку науково-правової експертизи від 06 червня 2018 року № 126/122-е, оскільки частиною першою статті 1, частиною п`ятою статті 5 Закону України «Про наукову і науково-технічну експертизу» не передбачено проведення такої експертизи.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

4. 27 грудня 2017 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову № 1077 «Про спостережну раду закладу охорони здоров`я та внесення змін до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я» (далі - Постанова № 1077), якою:

4.1. Затверджено Порядок утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я (далі - Порядку) та Типове положення про спостережну раду закладу охорони здоров`я;

4.2. Внесено до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 642 «Про затвердження Порядку укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я та Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я» зміни, що додаються.

5. Постанова № 1077 була прийнята відповідно до частини п`ятої статті 24 Основ законодавства України про охорону здоров`я та набрала чинності з 01 січня 2018 року.

6. Згідно з наказом Київської міської клінічної лікарні швидкої медичної допомоги (далі - КМКЛШМД) від 22 квітня 2016 року № 61 «Про поновлення складу та оптимізацію роботи Громадської Наглядової Ради КМКЛШМД» позивачі включені до складу цієї Ради.

7. На обґрунтування порушення своїх прав, як підстави позову, ОСОБА_1 пояснив, що не може бути членом спостережної ради за новою Постановою № 1077, оскільки не є членом громадської організації, що є звуженням його прав на участь в управлінні в охороні здоров`я. Повноваження спостережної ради збільшилися, тому до її складу можуть увійти лобісти виробників лікарських засобів. Вважає, що спостережна рада має бути, але не у тому вигляді як передбачено Урядом.

8. ОСОБА_2 пояснила, що вона не заперечує законність оскаржуваної постанови, але її зміст є нечітким, недостатньо визначений у контексті статусу спостережної ради, вимог до кандидатів та оцінки їх відповідності. Вважає оскаржувану постанову низькою за своєю якістю.

9. ОСОБА_3 пояснив, що, зважаючи на нечіткість вимог до кандидатів, він замовив антикорупційну експертизу, за результатами якої з`ясовано, що пункти 6 та 8 Постанови № 1077 мають корупційні ризики (висновок Ради науково-правових експертиз при Інституті держави та права ім. В. М. Корецького HAH України від 06 червня 2018 року №126/122-е.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій у цій справі та мотиви їхнього ухвалення

10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 червня 2019 року в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

11. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Порядок утворення, права, обов`язки спостережної ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України. Оскаржувана постанова прийнята в межах повноважень відповідача, у спосіб та з підстав, визначених законодавством, суттєвих доводів і доказів, які б підтверджували протиправність, незаконність оскаржуваної постанови, позивачами не зазначено, а судом таких не встановлено.

12. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції, ухвалено нове рішення, яким адміністративний позов задоволено частково.

12.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 6 Порядку утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1077.

12.2. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

13. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що положення пункту 6 Порядку утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1077, не відповідають вимогам статті 24 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року № 2801 - XII (далі - Закон № 2801-ХІІ) та суттєво звужують права громадян, встановлені на законодавчому рівні.

ІV. Касаційне оскарження

14. На зазначену постанову суду апеляційної інстанції відповідачем подано касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 11 листопада 2019 року.

15. У касаційній скарзі відповідач посилається на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

16. На обґрунтування вимог касаційної скарги представник відповідача зазначає, що, реалізуючи компетенцію, визначену статтями 14, 24 Закону № 2801 - ХІІ, Кабінет Міністрів України в пункті 6 Порядку встановив певні вимоги до членів спостережної ради. Тобто, здійснюючи правове регулювання певних правовідносин Уряд: по-перше, здійснює таке регулювання відповідно до своєї компетенції, оскільки вимоги до членів спостережної ради, в даному випадку, розглядаються як складова частина її утворення, а в широкому розумінні - як правовий механізм підвищення ефективності функціонування закладу охорони здоров`я, а по-друге, здійснює регулювання тих правовідносин, які залишилися неврегульованими на рівні закону.

17. Щодо порушень норм процесуального права, то на думку відповідача, суд апеляційної інстанції не встановив, які саме вимоги для членів спостережної ради закладу охорони здоров`я, визначені пунктом 6 Порядку, протиправно заважають позивачам бути обраними членами такої спостережної ради. Позови «в інтересах законності» не мають на меті захист порушених суб`єктивних прав, а тому в таких справах не може бути реалізоване завдання адміністративного судочинства.

18. Крім того, за доводами відповідача, суд апеляційної інстанції в порушення вимог статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України скасував положення пункту 6 Порядку, а не визнав його нечинним.

19. У відзиві на касаційну скаргу позивачі спростовують доводи касаційної скарги, просять залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення суду - без змін.

20. 20 листопада 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 826/9769/18.

21. 12 грудня 2019 року справа № 826/9769/18 надійшла до Верховного Суду.

22. 29 січня 2020 року у судове засідання як самопредставник відповідача з`явився Шокун Олексій Валерійович, який надав документи на підтвердження своїх повноважень, а саме: копію наказу Міністерства юстиції України від 27 грудня 2019 року № 4474/к, яким ОСОБА_4 з 28 грудня 2019 року переведено на посаду головного спеціаліста відділу судово-претензійної роботи Кабінету Міністрів України Управління судово-претензійної роботи Департаменту з питань судової роботи; копію наказу Міністерства юстиції України від 06 грудня 2019 року № 3597/к «Про затвердження положень про самостійні структурні підрозділи апарату Міністерства юстиції України», яким затверджено, зокрема, Положення про Департамент з питань судової роботи, витяг з Положення про Департамент з питань судової роботи.

23. Відповідно до частин першої - третьої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.

24. Отже, самопредставництво суб`єкта владних повноважень виникає, зокрема, відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту). Положення про Департамент з питань судової роботи, який є самостійним структурним підрозділом Міністерства юстиції України, та затверджене наказом Міністерства юстиції України від 06 грудня 2019 року № 3597/к, не є належним підтвердженням повноважень самопредставника відповідача.

25. Протокольною ухвалою від 29 січня 2020 року колегія суддів відмовила в допуску ОСОБА_4 як самопредставнику Кабінету Міністрів України відповідно до пункту 11 Перехідних положень Конституції України та частини третьої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України через ненадання доказів на підтвердження повноважень здійснювати самопредставництво, а також відклала розгляд справи для надання доказів, які підтверджують повноваження ОСОБА_4 як самопредставника (представника).

26. 12 лютого 2020 року в судове засідання з`явилися позивач ОСОБА_2 та ОСОБА_4 як самопредставник відповідача. На підтвердження повноважень ОСОБА_4 надано витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в якому зазначено, зокрема, що ОСОБА_4 є підписантом Міністерства юстиції України.

27. Протокольною ухвалою від 12 лютого 2020 року колегія суддів постановила відмовити у допуску ОСОБА_4 як самопредставника відповідача. Приймаючи таку ухвалу, колегія суддів виходила з приписів частини третьої статті 55 КАС України, відповідно до якої юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень беруть участь у справі через іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), проте доказів, що особа, яка внесена до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо юридичної особи - Міністерства юстиції України уповноважена діяти від її імені відповідно до статуту або положення про цю юридичну особу, трудового договору (контракту) не надано.

28. 12 лютого 2020 року надійшли клопотання від позивачів ОСОБА_3 та ОСОБА_1 про відкладення розгляду справи.

29. Протокольною ухвалою від 12 лютого 2020 року колегія суддів задовольнила зазначені клопотання та відклала розгляд справи.

30. 26 лютого 2020 року в судове засідання як самопредставник відповідача з`явилася ОСОБА_6 , яка на підтвердження своїх повноважень надала копію довіреності від 11 січня 2020 року, підписану Міністром юстиції України; копію наказу Міністерства юстиції України від 24 грудня 2019 року № 4316/к, якою ОСОБА_6 з 28 грудня 2019 року переведено на посаду заступника начальника відділу судово-претензійної роботи Кабінету Міністрів України Управління судово-претензійної роботи Департаменту з питань судової роботи; копію наказу Міністерства юстиції України від 06 грудня 2019 року № 3597/к «Про затвердження положень про самостійні структурні підрозділи апарату Міністерства юстиції України», яким затверджено Положення про Департамент з питань судової роботи, Положення про Департамент з питань банкрутства; копію Положення про Департамент з питань судової роботи; витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в якому зазначено, зокрема, що ОСОБА_4 є підписантом Міністерства юстиції України.

31. Протокольною ухвалою від 26 лютого 2020 року колегія суддів постановила відмовити у допуску ОСОБА_4 як самопредставника відповідача Кабінету Міністрів України відповідно до пункту 11 Перехідних положень Конституції України та частини третьої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

32. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Відповідно до статті 1 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року № 2801 - законодавство України про охорону здоров`я базується на Конституції України і складається з цих Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров`я.

35. Пунктом «г» частини першої статті 7 Закону № 2801 - XII передбачено, що держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в сфері охорони здоров`я.

36. Відповідно до частин першої-п`ятої статті 24 Закону № 2801 - державні органи, заклади охорони здоров`я зобов`язані сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров`я.

36.1. При державних та комунальних закладах охорони здоров`я, що надають медичну допомогу вторинного і третинного рівнів, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, за рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) утворюються спостережні ради з обов`язковим залученням представників громадськості (за їхньою згодою). Спостережні ради також можуть утворюватися за рішенням власника при інших закладах охорони здоров`я.

36.2. Спостережні ради розглядають питання, зокрема, щодо дотримання прав та забезпечення безпеки пацієнтів, додержання вимог законодавства при здійсненні медичного обслуговування населення закладом охорони здоров`я, фінансово-господарської діяльності закладу охорони здоров`я.

36.3. До складу спостережної ради закладу охорони здоров`я, крім представників власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) та відповідних органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, входять (за їхньою згодою) депутати місцевих рад, представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

36.4. Порядок утворення, права, обов`язки спостережної ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України.

37. Пунктом 6 Порядку утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1077, визначено, що член спостережної ради повинен відповідати таким вимогам: бездоганна ділова репутація; відсутність реального або потенційного конфлікту інтересів, що може вплинути на об`єктивність і неупередженість прийняття рішень спостережною радою, зокрема відсутність трудових відносин із закладом охорони здоров`я; наявність професійних знань, вищої освіти, досвіду роботи у сфері охорони здоров`я, зокрема захисту прав пацієнтів; відсутність непогашеної судимості.

38. Згідно з частиною другою статтею 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

39. Відповідно до частини дев`ятої статті 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

VІ. Позиція Верховного Суду

40. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

41. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

43. Правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров`я в Україні, а також суспільні відносини у цій сфері з метою забезпечення гармонійного розвитку фізичних і духовних сил, високої працездатності і довголітнього активного життя громадян, усунення факторів, що шкідливо впливають на їх здоров`я, попередження і зниження захворюваності, інвалідності та смертності, поліпшення спадковості врегульовано Законом № 2801-ХІІ.

44. За приписами статті 7 та статті 24 Закону № 2801-ХІІ всім громадянам гарантовано реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в сфері охорони здоров`я.

45. За змістом частини третьої статті 24 Закону № 2801-ХІІ законодавчо визначено склад спостережних рад, які повинні бути утворені при державних та комунальних закладах охорони здоров`я, що надають медичну допомогу вторинного і третинного рівнів, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, за рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу), а також можуть бути утворені за рішенням власника при інших закладах охорони здоров`я.

46. До складу спостережної ради закладу охорони здоров`я, крім представників власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) та відповідних органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, можуть входити (за їхньою згодою) депутати місцевих рад, представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

47. Отже, на рівні закону визначено суб`єктний склад спостережної ради закладу охорони здоров`я, до якого можуть входити за їх згодою, зокрема, представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

48. При цьому на підставі частини п`ятої статті 24 Закону № 2801-ХІІ Порядок утворення, права, обов`язки спостережної ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України.

49. У цій справі встановлено, що на виконання вимог частини п`ятої статті 24 Закону № 2801-ХІІ Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 1077 «Про спостережну раду закладу охорони здоров`я та внесення змін до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я», якою, зокрема, затверджено Порядок утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я та Типове положення про спостережну раду закладу охорони здоров`я. Порядком утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я визначено вимоги до членів спостережної ради.

50. Виходячи зі змісту статті 24 Закону № 2801-ХІІ, шляхом здійснення граматичного тлумачення, Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги щодо мети статутної діяльності встановлено для громадських об`єднань. Конкретних вимог, які висуваються до представників громадськості та громадських об`єднань на рівні Закону № 2801-ХІІ не встановлено, а передбачено Порядком утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я.

51. Враховуючи викладене вище розуміння положень статті 24 Закону № 2801-ХІІ, Верховний Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо протиправності пункту 6 Порядку, оскільки такий висновок ґрунтується на помилковому тлумаченні норм матеріального права.

52. Водночас Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо правомірності оскаржуваного нормативно-правового акта. Крім того, суд першої інстанції правильно оцінив як недопустимий доказ висновок науково-правової експертизи від 06.06.2018 №126/122-е, на який посилалися позивачі як на одну з підстав позову.

53. Посилання позивачів на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року в справа № 826/12323/18, є помилковим, оскільки в цій справі, на відміну від справи, що розглядається, оскаржуваним підзаконним нормативним правовим актом надавалися додаткові повноваження Держгеонадра, крім тих, які були визначені спеціальним законодавством.

54. Посилання відповідача у касаційній скарзі на те, що оскаржуваний нормативний правовий акт не стосується прав позивачів є помилковими, оскільки положення частини другої статті 264 КАС України надають право на оскарження нормативно-правового акта як особам, до яких його застосовано, так і особам, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

55. Ураховуючи наведені обставини, Верховний Суд уважає, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне рішення суду першої інстанції, який правильно застосував норми матеріального права та надав їм системне тлумачення.

Керуючись статтями 3, 250, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року в справі № 826/9769/18 скасувати, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 червня 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: Н. В. Шевцова

Судді: В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич

Повний текст постанови складено 27 лютого 2020 року.