ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №811/1533/17

адміністративне провадження №К/9901/35298/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А. В.,

суддів: Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № П/811/1533/17

за касаційною скаргою Управління Держпраці у Кіровоградській області

на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 (головуючий - Ясенова Т.І., судді: Головко О.В., Суховаров А.В.) у справі П/811/1533/17

за позовом Управління Держпраці у Кіровоградській області

до Відділу освіти Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області

про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року Управління Держпраці у Кіровоградській області звернулося з позовом до Відділу освіти Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області (ЄДРПОУ 02144128, Кіровоградська область, Олександрівський район, смт. Олександрівка, вул. Незалежності України, 82) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду шляхом негайного зупинення експлуатації твердопаливних та водонагрійних котлів НІІСТУ - 5 теплопровідністю вище 100 квт, які розташовані в підвальному приміщенні навчальних закладів Соснівської та Родниківської філії, у зв`язку з загрозою життю та здоров`ю працюючих.

2. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що у зв`язку з недопущенням спричинення шкоди життю і здоров`ю працюючих є підстави для негайного зупинення у відділі освіти Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області ЕДРПОУ 02144128, Кіровоградська обл., Олександрівський р-н, смт. Олександрівка, ул. Незалежності України, 82) експлуатації твердопаливних та водонагрівних котлів ШСТУ-5 теплопровідністю вище 100 квт., які розташовані в підвальному приміщенні навчальних закладів Соснівської та Родниківської філій.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2017 адміністративний позов задоволено.

Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до відділу освіти Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області (ЄДРПОУ 02144128, Кіровоградська область, Олександрівський район, смт. Олександрівка, вул. Незалежності України, 82) шляхом негайного зупинення експлуатації твердопаливних та водонагрійних котлів НІІСТУ - 5 теплопровідністю вище 100 квт, які розташовані в підвальному приміщенні навчальних закладів Соснівської та Родниківської філії, у зв`язку з загрозою життю та здоров`ю працюючих.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що під час проведення перевірки відповідача, позивачем було виявлено ряд порушень правил законодавства з охорони праці та промислової безпеки, які реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

5. Судом першої інстанції встановлено, що експлуатація твердопаливних та водонагрійних котлів НІІСТУ - 5 теплопровідністю вище 100 квт, які розташовані в підвальному приміщенні навчальних закладів Соснівської та Родниківської філії здійснюється з порушенням вимог ст. 13 Закону України «Про охорону праці» та п.4.9. ДБН В.2.5-77:2014 «Державні будівельні норми України», затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.09.2014 №252.

6. Суд першої інстанції дійшов до висновку про те, що з огляду на встановлені під час проведеної перевірки Відділу освіти Олександрівської районної державної адміністрації порушення вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки, що створюють загрозу життю і здоров`ю працівників, обгрунтованим є застосування заходів реагування у сфері державного нагляду шляхом негайного зупинення експлуатації твердопаливних та водонагрійних котлів НІІСТУ - 5 теплопровідністю вище 100 квт, які розташовані в підвальному приміщенні навчальних закладів Соснівської та Родниківської філії.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

7. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 скасовано рішення суду першої інстанції.

Прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.

8. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що наявні в матеріалах справи докази свідчать про те, що позивач, посилаючись на наявність наведених порушень ДБН В.2.5-77:2014 «Державні будівельні норми України», затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №252 від 15.09.2014, щодо розташування опалювальних водогрійних котлів, з припущенням можливості загрози життю та здоров`ю працівників, не довів існування такої загрози як підстави для застосування визначеного ним крайнього заходу реагування.

З урахуванням принципу пропорційності виявлених порушень визначеним позивачем заходам реагування, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову про застосування крайнього заходу реагування визначеного позивачем.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

9. 06.03.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління Держпраці у Кіровоградській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018.

10. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що органом контролю при проведенні планової перевірки відповідача було виявлено порушення вимог ч. 3 ст. 21 Закону України «Про охорону праці» в частині допущення експлуатації устаткування підвищеної небезпеки без відповідних дозволів, без перевірки технічного стану. Зазначене обладнання, а саме: опалювальні водогрійні котли НІІСТУ-5, потужністю 100 квт розташовані в підвальних приміщеннях навчальних закладів, що створює небезпеку життя працівників таких закладів.

12. Позивач зазначає про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а саме положень ст. 29 Закону України «Про охорону праці», оскільки відповідачем не здійснено жодних дій щодо повідомлення позивача про неможливість усунути виявлені порушення, або ж звернення для встановлення необхідного строку для проведення заходів з усунення виявлених порушень.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій наказом Управління Держпраці у Кіровоградській області від 18.08.2017 №1034 та направлення на проведення перевірки від 18.08.2017 №439, з 21 серпня по 29 серпня 2017 року посадовими особами Управління Держпраці у Кіровоградській області проведено планову перевірку відділу освіти Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області, розташованого за адресою: Кіровоградська обл., Олександрівський р-н, смт. Олександрівка, вул. Незалежності України, 82 стосовно дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з питань охорони праці, промислової безпеки.

14. За результатами перевірки складено акт перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 29.08.2017 № 889-ДП/17, яким встановлено 260 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких порушення, визначені у рядку №№ 206 та 233 таблиці розділу V, можуть створювати загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

- опалювальний водогрійний котел НІІСТУ-5, потужністю 100 квт розташований в підвальному приміщенні навчального закладу (Соснівська філія), що є порушенням вимог статті 13 Закону України «Про охорону праці», пункту 4.9. ДБН В.2.5-77:2014 «Державні будівельні норми України», затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.09.2014 №252;

- опалювальний водогрійний котел НІІСТУ-5, потужністю 100 кВт розташований в підвальному приміщенні навчального закладу (Родниківська філія), що є порушенням вимог статті 13 Закону України «Про охорону праці», пункту 4.9 ДБН В.2.5-77:2014 «Державні будівельні норми України», затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.09.2014 №252.

15. Примірник акту перевірки отримано начальником Відділу освіти Олександрівської районної державної адміністрації без зауважень та заперечень.

16. Позивач звернувся до суду першої інстанції з даним позовом.

РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

17. 06 березня 2019 року касаційна скарга Управління Держпраці у Кіровоградській області надійшла до Верховного Суду.

18. Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Управління Держпраці у Кіровоградській області

19. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24.06.2019 №810/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до складу іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М.

20. Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.06.2019 для розгляду справи № 811/1533/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

21. Ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2020 року дану адміністративну справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

(в редакції на час виникнення спірних правовідносин)

22. Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі по тексту Закон №877).

22.1. Частина 5 статті 4 Закону №877: Виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

22.2. Частина 7 статті 7 Закону №877: на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

23. Закон України «Про охорону праці».

23.1. Частина перша статті 6. Умови праці на робочому місці, безпека технологічних процесів, машин, механізмів, устаткування та інших засобів виробництва, стан засобів колективного та індивідуального захисту, що використовуються працівником, а також санітарно-побутові умови повинні відповідати вимогам законодавства.

23.2. Частина перша статті 13. Роботодавець зобов`язаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці.

23.3. Частина перша - п`ята статті 21. Виробничі будівлі, споруди, машини, механізми, устаткування, транспортні засоби, що вводяться в дію після будівництва (виготовлення) або реконструкції, капітального ремонту тощо, та технологічні процеси повинні відповідати вимогам нормативно-правових актів з охорони праці.

Проектування виробничих об`єктів, розроблення нових технологій, засобів виробництва, засобів колективного та індивідуального захисту працюючих повинні провадитися з урахуванням вимог щодо охорони праці. Експертиза проектів будівництва на їх відповідність нормативно-правовим актам з охорони праці проводиться відповідно до статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Роботодавець повинен одержати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл). Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, видає дозволи на безоплатній основі на підставі висновку експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, проведеної експертно-технічними центрами, які належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або незалежними експертними організаціями, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці. На застосування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки виробник або постачальник устаткування підвищеної небезпеки отримує дозвіл до прийняття зобов`язань на постачання. Одержання дозволу не вимагається у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації, а також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, проведення або експлуатація (застосування) яких потребує отримання дозволу, та граничні розміри тарифів на проведення експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, висновок якої є підставою для видачі дозволів, встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Строк дії дозволу становить: на виконання робіт або на експлуатацію машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки - п`ять років (з подальшим його продовженням); на застосування машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки - безстроково.

23.4. Стаття 29. У разі неможливості повного усунення небезпечних і шкідливих для здоров`я умов праці роботодавець зобов`язаний повідомити про це відповідний орган державного нагляду за охороною праці. Він може звернутися до зазначеного органу з клопотанням про встановлення необхідного строку для виконання заходів щодо приведення умов праці на конкретному виробництві чи робочому місці до нормативних вимог.

Відповідний орган державного нагляду за охороною праці розглядає клопотання роботодавця, проводить у разі потреби експертизу запланованих заходів, визначає їх достатність і за наявності підстав може, як виняток, прийняти рішення про встановлення іншого строку застосування вимог нормативних актів з охорони праці.

Роботодавець зобов`язаний невідкладно повідомити заінтересованих працівників про рішення зазначеного органу державного нагляду за охороною праці.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

25. З матеріалів справи вбачається, що позивачем у 2017 році проведено перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері охорони праці та встановлено порушення вимог законодавства, окремі з яких визнано такими, що загрожують життю людей.

26. Також з матеріалів справи встановлено, що акт перевірки представником відповідача підписано без зауважень та заперечень.

27. На час подання адміністративного позову не надано доказів щодо проведення заходів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства, що свідчить про існування обставин подальшої експлуатації опалювальних водогрійних котлів НІІСТУ-5, потужністю 100 квт.

28. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги встановив, що є наявними загрози життю людей, оскільки опалювальні водогрійні котли НІІСТУ-5, потужністю 100 квт розташовані в підвальних приміщеннях навчальних закладів.

29. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову виходив з того, що позивач не довів існування такої загрози як підстави для застосування визначеного ним крайнього заходу реагування, зважаючи на припущення контролюючого органу щодо можливості загрози життю та здоров`ю працівників.

30. Судом апеляційної інстанції встановлено, що станом на час розгляду справи відповідачем на підтвердження здійснення дій для усунення порушень, зафіксованих актом перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 29.08.2017 № 889-ДП/17, надано роздруківку (скріпшот) з офіційного веб-сайту Олександрівської районної державної адміністрації оприлюднений проект рішення шістнадцятої сесії Олександрівської районної ради сьомого скликання «Про затвердження районної цільової програми виведення котелень закладів загальної серед6ьої освіти з підвальних приміщень на період 2018-2020 років» та районну цільову програму «Виведення котелень закладів загальної середньої освіти району з підвальних приміщень за період з 2018-2020 років».

31. Разом з тим, зі змісту касаційної скарги випливає, що скаржник вказує на відсутність дозволів на експлуатацію опалювальних водогрійних котлів НІІСТУ-5, потужністю 100 квт., що розташовані в підвальних приміщеннях навчальних закладів, нездійснення заходів щодо інформування контролюючого органу про неможливість усунення виявлених порушень або ж звернення з клопотанням про встановлення строку на їх усунення.

32. Аналізуючи наведені доводи скаржника колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що всупереч вимог статей 317 та 322 КАС України, апеляційний суд скасовуючи рішення суду першої інстанції обмежився лише констатацією того, що викладені в акті перевірки порушення, що створюють загрозу життя людей є припущенням контролюючого органу, а відповідач здійснює заходи щодо планування усунення виявлених порушень.

33. Зокрема, суд апеляційної інстанції в своєму рішенні не вказав доводи, за якими він не погодився з висновком суду першої інстанції, не надав оцінки тому факту, що акт перевірки підписано відповідачем без заперечень та зауважень.

34. Крім того, судом апеляційної інстанції не досліджено чи виконано відповідачем вимоги законодавства, визначені у ст. 21 Закону України «Про охорону праці» щодо отримання дозволів на експлуатацію устаткування, а також чи діяв відповідач в порядку ст. 29 Закону України «Про охорону праці» щодо повідомлення контролюючого органу про неможливості повного усунення небезпечних і шкідливих для здоров`я умов праці або ж звернення для встановлення необхідного строку для проведення заходів з усунення виявлених порушень.

35. Відтак суд касаційної інстанції не має права та повноважень встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановленні у рішенні або постанові суду.

36. Таким чином Верховний Суд приходить до переконання, що суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції не виклав жодного правового обґрунтування наспростування обставин, встановлених в постанові суду першої інстанції, зокрема щодо: наявності акта перевірки відповідача, в якому встановлено порушення, які створюють загрозу для життя людей, наявності визначених у Законі України «Про охорону праці» підстав для усунення виявлених порушень без звернення до суду з заявою про застосування заходів реагування, дотримання відповідачем вимог ст. 29 Закону України "Про охорону праці" щодо повідомлення контролюючого органу про неможливість повного усунення порушень з метою відтермінування строку усунення встановлених порушень.

37. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

38. Судове рішення має містити пояснення, чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму закону, а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок.

39. Підставою для скасування судових рішень згідно частини 2 статті 353 КАС України, судів першої або апеляційної інстанції і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

40. Відповідно до ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

41. Згідно з вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. суд касаційної інстанції не має право встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановленні у рішенні або постанові суду чи відхиленні ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанцій винесено необґрунтоване рішення, ухвалене без дотриманням норм матеріального та процесуального права.

43. Верховний Суд дійшов висновку про те, що касаційна скарга Управління Держпраці у Кіровоградській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 підлягає частковому задоволенню, а постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

44. Під час нового розгляду справи суду апеляційної інстанції слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, зокрема щодо підставності та обґрунтованості висновків суду першої інстанції, дотримання відповідачем положень ст. 29 Закону України "Про охорону праці".

У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

45. Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

46. Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Управління Держпраці у Кіровоградській області задовольнити частково.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 у справі П/811/1533/17 скасувати, а справу направити до суду на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Жук А.В

Мартинюк Н.М.

Мельник-Томенко Ж.М.,

Судді Верховного Суду