ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2020 року

м. Київ

Справа № 914/650/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Волковицької Н. О. - головуючого, Кушніра І. В., Могила С. К.,

секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,

за участю представників:

позивача - Гречушкіна Є. В.,

відповідача - не з`явилися,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго"

на постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.11.2019 (Желік М. Б. - головуючий, судді Галушко Н. А., Орищин Г. В.) у справі

за позовом Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго"

до Львівської міської ради

про часткове скасування ухвали Львівської міської ради та визнання договору укладеним.

Короткий зміст позовних вимог і заперечень

1. У квітні 2018 року Акціонерне товариство "ДТЕК Західенерго" (наразі і далі - АТ "ДТЕК Західенерго") звернулося до Господарського суду Львівської області з позовом до Львівської міської ради (далі - міськрада) про скасування пункту 2.1.1 ухвали міськради від 20.09.2018 № 4014 "Про затвердження ПАТ "ДТЕК Західенерго" проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки на вул. Козельницькій, 5" (далі - ухвала міськради № 4014) в частині визначення річної орендної плати за землю у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки та визнання укладеним (із дня набрання чинності рішенням суду) договору оренди земельної ділянки площею 0,2628 га, кадастровий номер 4610136800:01:009:0055, розташованої у м. Львові по вул. Козельницькій, 5 відповідно до ухвали міськради № 4014 між АТ "ДТЕК Західенерго" та міськрадою з урахуванням протоколу розбіжностей до договору у редакції, викладеній у прохальній частині позовної заяви.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що згідно з ухвалою міськради № 4014 вирішено затвердити АТ "ДТЕК Західенерго" проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки в оренду, а також зобов`язано позивача укласти договір оренди землі, визначено розмір орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Позивач звернувся до міськради з проханням переглянути розмір орендної плати, а саме просив розглянути на засіданні сесії міськради питання про внесення змін до цієї ухвали в частині ставки оренди, визначити її у розмірі 4 % від нормативної грошової оцінки землі, а не 12 %, однак цього звернення відповідач не розглянув.

Позивач у порядку статті 181 Господарського кодексу України (далі - ГК України) підписав наданий міськрадою договір оренди із протоколом розбіжностей, в якому розмір орендної плати визначено із розрахунку ставки оренди 3 % від нормативної грошової оцінки землі в рік, що відповідає базовим засадам надання в оренду землі під виробничими приміщеннями у м. Львові, де Кф земельної ділянки, за даними Державного земельного кадастру становить 0,65, та надіслав цей договір до міськради для розгляду та підписання, проте міськрада договору оренди землі із протоколом розбіжностей не підписала. Позивач стверджує, що міськрада повинна була розглянути звернення АТ "ДТЕК Західенерго" від 25.10.2018 № 82/1049 на пленарному засіданні, взяти до уваги дані Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки, врахувати, що ухвала міськради від 25.05.2017 № 1995 не дає можливості застосовувати ставки у діапазоні від 3 % до 12 %, оскільки коефіцієнт, який характеризує функціональне використання цієї ділянки становить 0,65, а в пунктах 7.6- 7.16 ухвали від 25.05.2017 № 1995 такого не передбачено, тому має бути застосовано ставку оренди 3 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Отже, посилаючись на зазначені обставини, позивач вважає, що в цьому разі має бути застосовано ставку оренди в розмірі 3 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, а застосування ставки 12 % від нормативної грошової оцінки землі та відхилення міськрадою протоколу розбіжностей позивача має правових підстав.

3. Міськрада, заперечуючи проти задоволення позовних вимог, зауважила, що договір оренди землі не є господарським договором, який відповідає умовам, передбаченим у статті 187 ГК України, оскільки власник земельної ділянки - міськрада не зобов`язана надавати земельну ділянку в оренду, якщо не досягнуто згоди з усіх істотних умовах, це є правом, а не обов`язком власника земельної ділянки. Як зазначає відповідач, договір оренди землі укладається на підставі рішення органу місцевого самоврядування. Згідно з ухвалою міськради № 4014 колегіальний орган - міськрада, на підставі виключних повноважень, наданих їй законодавством, затвердила розмір річної орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки, а встановлення чи зміна істотних умов договору, які визначені рішенням органу місцевого самоврядування на стадії підписання договору оренди, без внесення змін до ухвали, суперечить чинному законодавству України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Господарського суду Львівської області від 13.08.2019 у справі № 914/650/19 позов задоволено; скасовано пункт 2.1.1 ухвали міськради № 4014 у частині розміру річної орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки; визнано укладеним договір оренди земельної ділянки площею 0,2628 га, кадастровий номер 4610136800, розташованої у м. Львові по вул. Козельницькій, 5, відповідно до ухвали міськради № 4014 між АТ "ДТЕК Західенерго" та міськрадою з урахуванням протоколу розбіжностей до договору, у редакції, викладеній у прохальній частині позовної заяви.

5. Аргументуючи судове рішення, місцевий господарський суд дійшов висновку, що міськрада не дотрималася положень ГК України, якими врегульовано порядок вирішення переддоговірного спору, відповідач не обґрунтував законності рішення про визначення для позивача розміру річної орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, при тому що рішення про передачу відповідачеві в оренду землі було прийнято, внаслідок дій відповідача порушено законні права та інтереси позивача, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та мають бути задоволені.

6. Постановою Західного апеляційного господарського суду від 06.11.2019 у справі № 914/650/19 рішення Господарського суду Львівської області від 13.08.2019 скасовано, прийнято нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі.

7. Скасовуючи рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що положення пунктів 7.5, 7.6- 7.16 Порядку продажу земельних ділянок комунальної власності та нарахування орендної плати за землю у м. Львові не можуть бути застосуванні до спірних правовідносин, оскільки розмір орендної плати за землю визначено ухвалою міськради про передачу земельної ділянки в оренду, тобто йдеться про виняток із загального правила, передбачений у пункті 7.3 Порядку продажу земельних ділянок комунальної власності та нарахування орендної плати за землю у м. Львові.

Отже, суд апеляційної інстанції зазначив, що місцевий господарський суд безпідставно задовольнив позовні вимоги, оскільки дійшов хибного висновку, що прийнята міськрадою спірна ухвала у частині пункту 2.1.1, відповідно до якого міськрада визначила розмір річної орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, не відповідає порядку визначення розміру орендної плати, передбаченому та затвердженому ухвалою міськради від 25.05.2017 № 1995, а розмір відсоткової ставки - 12 % відповідач жодним чином не обґрунтував.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із постановою Західного апеляційного господарського суду від 06.11.2019 у справі № 914/650/19, АТ "ДТЕК Західенерго" звернулося до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить зазначену постанову скасувати, а рішення Господарського суду Львівської області від 13.08.2019 залишити без змін.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

9. Підставами для скасування постанови скаржник вважає порушення і неправильне застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

10. Скаржник зауважує про безпідставність посилань суду апеляційної інстанції на лист Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування від 15.11.2018 № 2404-5724, адже цей лист стосується іншої земельної ділянки, яка перебуває в оренді позивача на підставі іншої ухвали міськради.

11. Крім цього, скаржник звертає увагу, що спірна земельна ділянка не належить до земель комерційного використання.

12. Заявник касаційної скарги також наголошує, що наявність ухвали міськради № 4014 не позбавляє відповідача обов`язку відповідно до положень частин 5, 7 статті 181 ГК України передати до суду неврегульовані розбіжності. Обставини цієї справи свідчать, що відповідач не скористався наданим законом правом у встановленому законом порядку врегулювати розбіжності під час укладення договору.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

13. Відзивів на касаційну скаргу не надійшло.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

14. Як свідчать матеріали справи та встановили суди попередніх інстанцій, ухвалою міськради № 4014 прийнято рішення затвердити АТ "ДТЕК Західенерго" проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надати земельну ділянку площею 0,2628 га (кадастровий номер 4610136800:01:0009:0055) на вул. Козельницькій, 5 в оренду терміном на 10 років для експлуатації та обслуговування виробничих будівель за рахунок земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, зобов`язано АТ "ДТЕК Західенерго" у тримісячний строк укласти із міськрадою договір оренди землі, визначено розмір орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки (пункт 2.1.1 ухвали), зобов`язано зареєструвати цей договір відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", а також укласти договір про відшкодування недоотриманих коштів за користування земельною ділянкою.

15. У листі від 25.10.2018 № 82/1049 АТ "ДТЕК Західенерго" звернулося до міськради з проханням переглянути розмір орендної плати, а саме просило розглянути на засіданні сесії міськради питання про внесення змін до ухвали міськради в частині ставки оренди, визначити її у розмірі 4 % від нормативної грошової оцінки землі, а не 12 %, як зазначено в ухвалі міськради № 4014.

16. У цьому листі позивач наголосив, що на зазначеній земельній ділянці розташовані будівлі раніше ліквідованого виробничого підрозділу - "Львівенергоспецремонт", які протягом кількох останніх років не використовуються у виробничій діяльності і заплановані до відчуження, зокрема відсутній персонал, відключено тепло, електро, водопостачання. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки було виготовлено для отримання кадастрового номера землі, для того щоб можна було відчужити ці будівлі у встановленому законом порядку. АТ "ДТЕК Західенерго" на теперешній час сплачує земельний податок з розрахунку 1 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, керуючись положеннями Податкового кодексу України, і є добросовісним платником, в тому числі і стосовно інших земельних ділянок, які перебувають у користуванні. Встановлення орендної плати у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки збільшує розмір оплати за землекористування у 12 разів, що у разі нездійснення будь-якої виробничої діяльності у будівлях створює значне фінансове навантаження без формування джерела покриття цих витрат.

17. Крім цього, до листа долучено витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 11.10.2018 № 32-13-0.37-7351/169-18, відповідно до якого коефіцієнт Кф становить 0,65, а нормативна грошова оцінка земельної ділянки - 1 576 248,12 грн.

18. У відповіді Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування від 15.11.2018 № 2403-5724 на звернення АТ "ДТЕК Західенерго" від 25.10.2018 № 82/1049 позивачеві роз`яснено, що згідно з витягом із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 11.10.2018 № 32-13-0.37-7351/169-18, коефіцієнт Кф 0,65 встановлено для земель технічної інфраструктури, а для земель комерційного використання, які є об`єктом оренди, визначено коефіцієнт Кф 2,5.

19. Відповідно до супровідного листа від 28.12.2018 № 2403-вих-6456 міськрада направила АТ "ДТЕК Західенерго" три примірники договору оренди землі площею - 2628 м.кв.; два примірники договору про відшкодування втрат від недоотриманих міськрадою коштів за фактичне землекористування; три примірники розрахунку орендної плати за земельну ділянку по вул. Козельницькій, 5 площею 2628 м.кв., із проханням підписати та надати зазначені документи для реєстрації в управлінні земельних ресурсів міськради.

20. Водночас АТ "ДТЕК Західенерго" у порядку статті 181 ГК України підписало наданий міськрадою договір оренди з протоколом розбіжностей та у строк, визначений законом, надіслало його до міськради для розгляду та підписання (лист від 16.01.2019 № 82/40). У зазначеному листі позивач акцентував, що договір підписано в порядку статті 181 ГК України із протоколом розбіжностей, в якому розмір оренди визначено з розрахунку ставки оренди 3 % від нормативної грошової оцінки землі в рік, що відповідає базовим засадам надання в оренду землі під виробничими приміщеннями у м. Львові, де Кф земельної ділянки за даними Державного земельного кадастру становить 0,65.

21. У листі Департаменту містобудування міськради від 29.01.2019 № 2403-319 позивачеві було повідомлено, що наданий проект договору оренди землі не може бути підписаний з протоколом розбіжностей, оскільки відповідно до пункту 6.3.1 Порядку продажу земельних ділянок комунальної власності та нарахування орендної плати за землю у м. Львові, затвердженого ухвалою міськради від 25.05.2017 № 1995, за наявності розбіжностей між відомостями, що містяться в ухвалі міської ради про надання в оренду земельної ділянки та в інших документах. договір оренди землі не може бути укладений.

22. Позивач, стверджуючи, що у цьому разі договір оренди земельної ділянки є укладеним з урахуванням умов, викладених у протоколі розбіжностей до договору оренди, поданому до міськради як додаток до листа від 16.01.2019 № 82/40, звернувся до господарського суду із позовом у цій справі.

Позиція Верховного Суду

23. Заслухавши суддю-доповідача, присутніх представників сторін, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга має бути частково задоволена з огляду на таке.

24. Згідно з частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

25. Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міськрада є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законодавством України.

26. У статті 124 ЗК України передбачено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди), шляхом укладання договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

27. За змістом статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Відповідно статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою, встановленому Законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

29. Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами (частина 1 статті 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

30. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина 10 статті 59 зазначеного Закону).

31. Відповідно до статті 21 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

32. Аналіз наведених положень нормативно-правових актів дає підстави для висновку, що на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок. Основоположними принципами виконання органом місцевого самоврядування покладених на нього обов`язків (належне урядування) є верховенство права, одним із елементів якого, в свою чергу, є принцип правової визначеності, за змістом якого обмеження основних прав людини та громадянина, втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями, тобто обмеження будь-якого права має ґрунтуватися на критеріях, які дадуть особі змогу розмежувати правомірну і протиправну поведінку, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

33. Наявність рішення відповідного органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки в оренду у чинному земельному законодавстві визначено як обов`язкову передумову подальшого укладення договору оренди земельної ділянки, а, отже договір оренди є наслідком виконання відповідного рішення органу місцевого самоврядування, тобто прийняття рішення сесіх є способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, щодо регулювання земельних відносин.

34. При цьому варто наголосити, що згідно із загальними правилами рішення, у тому числі рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, повинні бути обґрунтованими, вмотивованими та законними.

35. Необхідно також зауважити, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях неодноразово наголошував на важливості принципу "належного урядування". Принцип "належного урядування" передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права як майнові, державні органі повинні діяти вчасно та у належний і якомога більш послідовний спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і поліпшать якість їх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

36. Отже, суди, перевіряючи рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, насамперед повинні з`ясувати, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноважень із метою, з якою ці повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; і дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

37. Як свідчать матеріали справи та встановив місцевий господарський суд, ухвалою міськради від 17.03.2016 № 260 затверджено Регламент міськради 7-го скликання (далі - Регламент), яка прийняла ухвалу міськради № 4014, пункт 2.1.1 якої оскаржує позивач.

38. Відповідно до статті 32 Регламенту поданню питань для розгляду на пленарних засіданнях Ради передує їх розгляд у постійних комісіях Ради, до сфери повноважень яких належать ці питання. Постійні комісії Ради вивчають, попередньо розглядають і готують проекти рішень, висновки і рекомендації до проектів рішень, які належать до їх компетенції, здійснюють контроль за виконанням рішень Ради.

39. У статті 33 Регламенту зазначено, що проект ухвали, який містить всі передбачені погоджувальні візи та планується на розгляд Ради, подається секретареві Ради у друкованій та електронній формах. До проекту ухвали у друкованій та електронній формах додається пояснювальна записка, яку готує ініціатор проекту ухвали. У пояснювальній записці вказується: характеристика стану речей у ділянці, яку врегульовує ця ухвала (у тому числі для проектів ухвал з питань земельних відносин та тих, що стосуються розпорядження майном територіальної громади, додатково зазначається інформація щодо підстав набуття прав власності на майно заявником); потреба і мета прийняття ухвали; прогнозовані суспільні, економічні, фінансові та юридичні наслідки прийняття ухвали тощо.

40. Зі змісту Протоколу засідання 15-ї сесії міськради 7-скликання від 20.09.2018 (пункт 219) убачається, що рішення в частині визначенні для позивача максимального розміру річної орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки прийнято на пленарному засіданні за пропозицією депутата міськради, внесеною у ході засідання ради. При цьому суду не надано жодних матеріалів, які передували прийняттю цього рішення, окрім цього, матеріали справи не містять, а відповідач не довів належними доказами обґрунтованості такого рішення.

41. За змістом оскаржуваної ухвали, розмір відсоткової ставки - 12 % відповідач жодним чином не обґрунтовує.

42. Суд першої інстанції достеменно встановив, а апеляційний господарський суд не спростував необґрунтованості прийнятого рішення про визначення для позивача розміру річної орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

43. Наведене переконливо свідчить про відповідність фактичним обставинам справи тверджень скаржника про те, що спірний пункт ухвали № 4014порушує законні права та інтереси позивача як юридичної особи, стосовно якої прийнято рішення про передачу в оренду земельної ділянки.

44. Ураховуючи викладене, Верховний Суд зазначає про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування пункту 2.1.1 ухвали міськради № 4014 у частині визначеного розміру річної орендної плати за землю - 12 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки і залишення в силі рішення Господарського суду Львівської області від 13.08.2019 про задоволення позову в цій частині.

45. Разом із тим колегія суддів погоджується із висновками апеляційного суду про відмову у задоволенні решти позовних вимог з огляду на таке.

46. Передача земельної ділянки в оренду здійснюється на підставі рішення власника землі та реалізується у подальшому шляхом укладення договору оренди.

47. Так, за змістом частини 2 статті 16 Закону України "Про оренду землі" укладення договору оренди земельної ділянки із земель державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування - орендодавця, прийнятого у порядку, передбаченому ЗК України, або за результатами аукціону.