ПОСТАНОВА

Іменем України

12 лютого 2020 року

Київ

справа №826/7596/16

провадження №К/9901/39025/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Державної авіаційної служби України, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії", про визнання незаконним і нечинним наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Аблова Є. В., суддів: Погрібніченка І. М., Шулежка В. П., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Ганечко О. М., суддів: Лічевецького І. О., Мельничука В. П.

І. Суть спору

1. У травні 2016 року Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" (далі - ПАТ "Авіакомпанія "МАУ") звернулась до суду з адміністративним позовом до Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба), за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії" (далі - ТОВ "Українсько-середземноморські авіалінії"), про визнання незаконним та нечинним наказ Державіаслужби від 04 квітня 2016 року № 222 "Про внесення змін до наказу Державної авіаційної служби України від 24 жовтня 2014 року № 686", що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2016 року за № 636/28766, з моменту його реєстрації в Міністерстві юстиції України.

2. В обґрунтування позову ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" зазначає, що з 05 червня 2015 року права на експлуатацію повітряних ліній видаються Державіаслужбою згідно з Авіаційними правилами України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", що затверджені наказом Державіаслужби від 24 жовтня 2014 року №686 та зареєстровані в Міністерстві юстиції України 13 листопада 2014 року за №1440/26217.

2.2. Однак, наказом від 04 квітня 2016 року № 222 Державіаслужба внесла ряд змін до наказу від 24 жовтня 2014 року № 686, порушивши процедуру прийняття наказу, а також інші вимоги прийняття, що зумовлено підписанням його неналежною особою, оскільки підписаний не керівником Державіаслужби, як того вимагає стаття 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а т.в.о. Голови Державіаслужби Дьоміним Е. В.

2.3. Стверджує, що відповідачем незаконно пов'язано можливість отримання авіаперевізником права на експлуатацію повітряної лінії зі сплатою таким авіаперевізником, передбачених Податковим кодексом України державних зборів у повному обсязі, оскільки встановлення оскаржуваним наказом такого зв'язку виходить за межі повноважень відповідача та суперечить частині дев'ятій статті 12 Податкового кодексу України.

2.4. Наголошує, що оскаржуваний наказ позбавить позивача права отримувати нові повітряні лінії для експлуатації.

2.5. Вважаючи наказ Державіаслужби від 04 квітня 2016 року № 222 таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, суперечить міжнародним зобов'язанням України та прийнятий з порушенням передбаченої законодавством процедури, ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" звернулось до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" є суб'єктом авіаційної діяльності та надає послуги з повітряних перевезень пасажирів, багажу в обсягах і на умовах, передбачених сертифікатом експлуатанта, ліцензією та наданими йому правами на експлуатацію повітряних ліній.

4. Права на експлуатацію повітряних ліній видаються Державною авіаційною службою України, згідно з Авіаційними правилами України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", що затверджені наказом Державіаслужби від 24 жовтня 2014 року № 686 та зареєстровані в Міністерстві юстиції України 13 листопада 2014 року за № 1440/26217.

5. Наказом від 04 квітня 2016 року № 222 Державіаслужбою внесено зміни до вищенаведеного наказу від 24 жовтня 2014 року № 686.

6. При цьому, 25 лютого 2016 року Державіаслужбою на офіційному сайті було спочатку розміщено сам проект наказу № 222 та аналіз регуляторного впливу на нього, а вже після - повідомлення про оприлюднення проекту наказу № 222.

7. Оскаржуваний наказ прийнято відповідно до частин першої, п'ятої статті 11, статей 94, 95 Повітряного кодексу України, пункту 8 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, та з метою удосконалення порядку надання прав на експлуатацію повітряних ліній.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року, позовні вимоги задоволено частково.

8.1. Визнано незаконними та нечинними абзаци 2 та 3 підпункту 2 пункту 2 наказу Державіаслужби від 04 квітня 2016 року № 222 "Про внесення змін до наказу Державної авіаційної служби України від 24 жовтня 2014 року № 686", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2016 року за № 636/28766.

8.2. В решті позову - відмовлено.

9. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що всупереч частини дев'ятої статті 12 Повітряного кодексу України, якою передбачено повноваження Кабінету Міністрів України щодо встановлення переліку, розміру та порядку сплати державних зборів із суб'єктів авіаційної діяльності за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, Державіаслужбою в абзаці 2 та 3 підпункту 2 пункту 2 оскаржуваного наказу від 04 квітня 2016 року № 222 самостійно визначено порядок та терміни сплати таких зборів, що виходить за межі повноважень відповідача.

10. Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

11. Представник Державіаслужби подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити на новий розгляд.

12. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано об'єктивної та належної оцінки обставинам справи, не досліджено та не проаналізовано відповідні нормативно-правові акти, а надано лише перевагу твердженням позивача.

12.1. Наголошує, що оскаржуваним наказом від 04 квітня 2016 року № 222 Державіаслужба як уповноважений орган на видачу дозволів на експлуатацію повітряних ліній з метою встановлення рівних прав для всіх суб'єктів авіаційної діяльності, що мають заборгованість перед Державіаслужбою в отриманні прав. Натомість терміни сплати державних зборів врегульовані Положенням про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (далі - Положення № 819).

13. Водночас, позивач у запереченні вказує на безпідставність касаційних скарг і просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. Оцінка Верховного Суду

14. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

15. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

16. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

17. Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

18. З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами, а рішення ухвалено із суворим дотриманням норм процесуального права.

19. Частина перша статті 4 КАС України надає, серед інших, такі визначення:

суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

20. Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

21. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень врегульовано статтею 171 КАС України, в редакції, чинній на момент розгляду справи судами.

22. Встановлена цією статтею спеціальна процедура повідомлення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта обумовлена необхідністю повідомлення про факт оскарження нормативно-правового акту всіх заінтересованих осіб. Відповідно до частини шостої цієї статті якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

23. Аналогічні приписи містяться у статті 264 КАС України в чинній редакції, зокрема частині сьомій цієї статті.

24. Своєю чергою, наказ Державіаслужби від 04 квітня 2016 року № 222 "Про внесення змін до наказу Державної авіаційної служби України від 24 жовтня 2014 року № 686", що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2016 року за № 636/28766 містить притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлює норми права, носить загальний характер (розраховано на необмежену кількість суб'єктів), а також підлягає довгостроковому та неодноразовому застосуванню.

25. Отже, під час відкриття провадження в адміністративній справі та її розгляду суд був зобов'язаний дотриматись вимог статті 171 КАС України, в редакції, чинній на момент розгляду справи.

26. Так, в ухвалі Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2016 року про відкриття провадження у справі зазначено щодо зобов'язання Державіаслужбу опублікувати оголошення про дату, час і місце судового засідання.

27. Крім того у справі міститься звернення Державіаслужби до Міністерства юстиції України від 26 травня 2016 року № 1.17-5174 на виконання ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2016 року разом зі змістом оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акту.

28. Водночас, в матеріалах справи відсутній доказ опублікування наведеного оголошення, що, насамперед, виключає можливість впевнитись про своєчасне повідомлення заінтересованих осіб про судовий розгляд справи, оскільки за приписами частини п'ятої статті 171 КАС України, в редакції, чинній на момент розгляду справи, оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

29. Таким чином слід зауважити на невиконання наведеної процесуальної норми Окружним адміністративним судом міста Києва, що є безумовною підставою для констатації порушення з боку судів норм процесуального права, що, в свою чергу, тягне за собою обов'язкове скасування судових рішень.

30. Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

ІV. Судові витрати

31. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, Верховний Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити.

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич