ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2020 року

Київ

справа №816/621/17

адміністративне провадження №К/9901/34633/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року (судді: Григорова А.М., Тацій Л.В., Подобайло З.Г.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23" до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправною та скасування вимоги,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Публічне акціонерне товариство "Управління механізації будівництва №23" (далі - позивач, ПАТ "Управління механізації будівництва №23") звернулося до суду з адміністративним позовом до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (надалі - відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача № 02/1978 від 18 квітня 2017 року щодо надання інформації ПАТ "Управління механізації будівництва №23".

В обґрунтування позовних вимог вказував, що оскарженою вимогою відповідач вимагає від ПАТ "Управління механізації будівництва №23" інформацію, що є комерційною таємницею і не стосується сфери захисту від недобросовісної конкуренції. Вказане, на думку позивача, носить характер втручання в господарську діяльність суб'єкта господарювання, чим порушує права останнього на функціонування та здійснення господарської діяльності.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при винесенні вимоги діяв на підставах, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Законами України "Про Антимонопольний комітет України", "Про захист економічної конкуренції", "Про захист від недобросовісної конкуренції" з використанням цих повноважень з метою, з якою вони надані.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову, якою позовні вимоги задоволені. Визнано протиправною та скасовано вимогу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 18 квітня 2017 року № 02/1978 щодо надання інформації Публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва №23".

Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що перелік питань, щодо яких вимагалось надати інформацію, суперечить предмету дослідження, а саме для дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг.

Витребувані відповідачем документи направлені виключно на дослідження конкретних торгів та свідчать виключно про те, що факт витребування документів є підставою проведення перевірки та жодним чином не для дослідження ринку відповідно до статті 17 Закону України "Про Антимонопольний комітет України".

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг.

Полтавське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України вказує на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Скаржник вказує на те, що положення Закону України «Про Антимонопольний комітет» вказують на можливість запиту будь-якої інформації у суб'єктів господарювання та органів владних повноважень, для встановлення наявності або відсутності порушень конкурентного законодавства, тобто, перелік питань, зазначених у вимозі про надання інформації, що надсилається до суб'єкта господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, іншим юридичним особам, їх структурним підрозділам, філіям, представництвам, або їх посадовим особам та працівникам, фізичним особам формується у зв'язку з необхідністю отримання певної інформації для проведення конкретного дослідження.

Позиція інших учасників справи.

Відзиву на касаційну скаргу надходило.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 01 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року.

05 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Стародуб О.П., Анцупова Т.О., Кравчук В.М.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

18 квітня 2017 Полтавське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України на адресу позивача направило вимогу про надання інформації, якою зобов'язано протягом 10 днів з дня отримання надати відповідну інформацію визначену у вимозі № 02/1978.

Не погодившись із зазначеною вимогою, ПАТ "Управління механізації будівництва № 23" звернулося до адміністративного суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Завданням адміністративного судочинства згідно частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею четвертою КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Відповідно до статті 3 Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України» (далі - Закон № 3659-XII) основним завданням названого Комітету є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Згідно з частинами першою та другою статті 12 Закону № 3659-XII для реалізації завдань, покладених на АМК, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення АМК, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватись міжобласні територіальні відділення.

За приписами статті 22 Закону № 3659-XII розпорядження, рішення та вимоги органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимоги уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов`язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом. Невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимог уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

Суб`єкти господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов`язані на вимогу органу АМК, голови територіального відділення АМК, уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання АМК, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб`єктам господарювання (стаття 221 Закону № 3659-XII).

Правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності визначені Законом № 2210-III, який спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин.

За змістом частини другої статті 60 Закону № 2210-III рішення АМК, адміністративної колегії АМК та державного уповноваженого АМК оскаржуються до Господарського суду міста Києва. Рішення адміністративної колегії територіального відділення АМК оскаржуються до господарських судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передбачено, що цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлює порядок здійснення судочинства у господарських судах.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, у тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень АМК, а також справи за заявами органів АМК з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.

Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

Колегія суддів звертає увагу на те, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, оскільки участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Разом з тим, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Тобто, для наявності такого спору є обов`язковим наявність зв`язку між здійсненням органом влади покладених на нього владних управлінських функцій та порушення прав, свобод чи інтересів фізичної або юридичної особи внаслідок такої реалізації своїх функцій владним органом.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач просить суд скасувати вимогу Антимонопольного комітету України про надання інформації в межах здійснення дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти, зокрема торгів проведених Управлінням ЖКГ виконавчого комітету Полтавської міської ради у 2016 році з предмету закупівлі «Послуги з поточного ремонту дорожнього покриття та тротуарів вулиць м. Полтави».

Законом України «Про захист економічної конкуренції», який визначає правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності встановлено інший порядок вирішення спорів за участю органів Антимонопольного комітету України.

Законом регулюються відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю із суб`єктами господарювання; суб`єктів господарювання з іншими суб`єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними та фізичними особами у зв`язку з економічною конкуренцією. Цей Закон застосовується до відносин, які впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України (стаття 2 Закону України «Про захист економічної конкуренції»).

Статтею 60 вказаного Закону визначений порядок оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України. Так, частиною другою даної статті встановлено, що рішення Антимонопольного комітету України, адміністративної колегії Антимонопольного комітету України та державного уповноваженого Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарського суду міста Києва. Рішення адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарських судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Таким чином, Верховний Суд вважає, що спір у цій справі виник з приводу рішення територіального органу АМК, пов`язаного з розглядом справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, у зв`язку з чим даний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а підлягає розгляду за правилами ГПК України господарським судом.

Аналогічна правова позиція щодо юрисдикції таких спорів викладена і у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі 820/2953/18, постановах Верховного Суду від 21 лютого 2019 року у справі №808/2309/16, від 17 липня 2019 року у справі № 821/780/16 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у них висновків.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини четвертої статті 343 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення за наявності підстав, які тягнуть за собою обов`язкове скасування судового рішення.

Згідно з частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

За наведеного правового регулювання та обставин справи, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню як такі, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, а провадження в адміністративній справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України - задовольнити частково.

Скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року.

Провадження у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23" до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправною та скасування вимоги - закрити.

Роз`яснити Публічному акціонерному товариству "Управління механізації будівництва № 23", що розгляд заявлених ним позовних вимог віднесено до юрисдикції господарського суду в порядку господарського судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов