ПОСТАНОВА

Іменем України

31 січня 2020 року

Київ

справа №824/545/16-а

адміністративне провадження №К/9901/21995/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №824/545/16

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Чернівецької області про визнання протиправним дій та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Прокуратури Чернівецької області на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Левицького В.К., та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року, постановлену в складі: головуючого судді Смілянця Е. С., суддів Залімського І. Г. Сушка О.О.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Прокуратури Чернівецької області (далі - відповідач) із вимогами:

1.1. визнати протиправними дії Прокуратури Чернівецької області та скасувати висновок службового розслідування за результатами якого прийнято наказ від 28 липня 2016 року № 531-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності»;

1.2. визнати протиправними дії Прокуратури Чернівецької області та скасувати наказ Прокуратури Чернівецької області від 28 липня 2016 року № 531-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що дисциплінарне стягнення у вигляді догани застосоване до нього неправомірно, оскільки жодним нормативно-правовим актом не передбачено обов`язку прокурора повідомляти безпосереднього керівника про вчинення адміністративного правопорушення. Щодо проявленої, на думку відповідача, «нещирості» зазначив, що вказана категорія є оціночною та суб`єктивною думкою одного із членів комісії.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 у період з 22 липня 2011 року по 23 серпня 2016 року проходив службу в органах прокуратури.

4. 03 травня 2016 року інспектором роти №1 батальйону Управління патрульної поліції в м. Чернівцях рядовим поліції Шевчуком В.Г. стосовно позивача складено протокол про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

5. Постановою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 12 липня 2016 року в справі №727/4360/16-п закрито провадження в справі про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за правопорушення, склад якого передбачений частиною першою статті 130 КУпАП, у зв`язку з відсутністю в його діях складу адміністративного правопорушення.

6. На підставі листа Управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури Генеральної прокуратури України від 24 червня 2016 року № 25-33051-16, з метою встановлення всіх обставин за фактом складання органами Національної поліції протоколів про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 130 КУпАП України стосовно окремих працівників Прокуратури Чернівецької області, які про ці випадки керівництво прокуратури області не повідомили, 01 липня 2016 року Прокуратурою Чернівецької області видано наказ № 91 «Про проведення службового розслідування», яким для проведення службового розслідування створено комісію.

7. За результатами проведеного службового розслідування, комісією складено висновок щодо факту складання органами Національної поліції України протоколів про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 130 КУпАП стосовно окремих працівників Прокуратури Чернівецької області, які про ці випадки керівництво прокуратури області не повідомили.

8. На підставі пропозицій, викладених у висновку службового розслідування, відповідачем прийнято наказ від 28 липня 2016 року №531-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», яким за порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Присяги працівника прокуратури, вимог статей 15, 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, пункту 4.1 наказу Генерального прокурора України від 22 вересня 2014 року №17-гн «Про організацію роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України», суть яких полягала в неповідомленні безпосереднього керівника про складання протоколу про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 130 КУпАП, нещирості під час проведення службового розслідування, прокурору Відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури юристу 1 класу ОСОБА_1 оголошено догану.

9. Наказом Прокуратури Чернівецької області від 29 серпня 2016 року №602-к, з метою уточнення положень наказу прокурора Чернівецької області від 28 липня 2016 року №531-к до нього внесені зміни, а саме: в абзаці десятому описової частини слова та цифри «п. 6 ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» замінено на слова та цифри «п. 6 ч. 1 Закону України «Про прокуратуру»; в абзаці першому резолютивної частини слова «За порушення вимог Закону України «Про прокуратуру» замінено на слова та цифри «За порушення вимог п.п.4 п.4 ст.19 Закону України «Про прокуратуру».

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

10. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено: визнано протиправним і скасовано наказ Прокуратури Чернівецької області від 28 липня 2016 року № 531-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» в частині оголошення ОСОБА_1 догани.

11. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що матеріалами справи не підтверджується існування обставин, які б свідчили про невиконання чи неналежне виконання позивачем службових обов`язків або вчинення ним проступку, який порочить його як працівника прокуратури.

12. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, уважав, що сам лише факт складення стосовно позивача протоколу про адміністративне правопорушення та/або неповідомлення про цю обставину безпосереднього керівника не може уважатися обставиною, що свідчить про порушення позивачем правил поведінки працівника прокуратури.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

13. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення й прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

14. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків про недоведеність Прокуратурою Чернівецької області факту наявності в діях позивача дисциплінарного проступку, який виразився в неповідомленні безпосереднього керівника про складення протоколу про адміністративне правопорушення та в намаганні уникнути дисциплінарної відповідальності шляхом приховування інформації про подію адміністративного правопорушення.

15. Відповідач наполягає на тому, що позивачеві було відомо про зміст наказу Генерального прокурора України від 22 вересня 2014 року №17гн щодо необхідності повідомлення безпосереднього керівника про скоєння ганебних вчинків, до яких відповідно до вказаного наказу належить, у тому числі керування транспортним засобом в стані алкогольного сп`яніння.

16. Позивач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.

17. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

18. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

19. 14 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

20. За наслідками автоматизованого розподілу касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.

21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

23. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

25. Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано статтями 44-50 Закону №1697-VII, які згідно з абзацом третім пункту 1 розділу XIII «Прикінцеві положення» цього Закону набирають чинності 15 квітня 2017 року.

26. Відповідно до підпункту 5 пункту 5-1 розділу XIII «Прикінцеві положення» Закону №1697-VII до набрання чинності зазначеними положеннями дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України.

27. Постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1796-XII затверджений Дисциплінарний статут прокуратури України.

28. Частиною першою статті 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України визначено, що дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

29. Відповідно до статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарними стягненнями є: догана; пониження в класному чині; пониження в посаді; позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.

30. Згідно з частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з`ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. У разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

31. Відповідно до статті 13 Дисциплінарного статуту прокуратури України про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку. Копія наказу додається до особової справи. З наказом можуть бути ознайомлені працівники відповідної прокуратури. Накази Генерального прокурора України, в необхідних випадках, доводяться до відома особового складу органів прокуратури України.

32. Основні принципи професійної етики та поведінки працівників прокуратури визначені в Кодексі професійної етики та поведінки працівників прокуратури, затвердженому наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року №123 (далі - Кодекс професійної етики).

33. Згідно з статтею 18 Кодексу професійної етики, працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб.

34. У разі явного порушення закону, очевидцем якого став працівник прокуратури, він вживає усіх можливих, передбачених законодавством заходів для припинення протиправних дій та притягнення винних осіб до відповідальності.

35. Працівнику прокуратури слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

36. Поза службою поводити себе коректно і пристойно. При з`ясуванні будь-яких обставин з представниками правоохоронних і контролюючих органів не використовувати свій службовий статус, у тому числі посвідчення працівника прокуратури з метою ухилення від відповідальності.

VI. Позиція Верховного Суду

37. Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за недотримання правил прокурорської етики необхідно установити, зокрема, факт поведінки, що скомпрометувала звання працівника прокуратури, зашкодила репутації працівника прокуратури та авторитету прокуратури, викликала негативний громадський резонанс.

38. У розумінні пункту 2.1 наказу Генеральної прокуратури України від 22 вересня 2014 року №17гн, учинками, що шкодять репутації працівника прокуратури та її авторитету, є корупційні правопорушення, керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмова від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння, порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури.

39. Суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що оскаржуваний наказ, яким позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності з підстав порушення підпункту 4 частини 4 статті 19 Закону №1697-VII, не містить посилань на обставини, які б свідчили про недотримання позивачем правил прокурорської етики та/або вчинення ним дій, які б могли зашкодити авторитету прокуратури.

40. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, у цій справі підставою для висновку про порушення позивачем вимог професійної етики стало те, що позивач не доповів безпосередньому начальнику про факт складання щодо нього 03 травня 2016 року протоколу про адміністративне правопорушення.

41. Водночас Законом №1697-VII, Дисциплінарним статутом прокуратури України та Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури не передбачено обов`язку прокурора повідомляти свого керівника про вчинення ним діянь, що мають ознаки адміністративного правопорушення.

42. Аргументи скаржника про те, що таке зобов`язання випливає з положень пункту 4.1 наказу Генеральної прокуратури України від 22 вересня 2014 року №17гн Суд відхиляє, оскільки вказаним пунктом встановлені обов`язки міських, районних, міжрайонних та районних у містах і прирівняних до них прокурорів.

43. Проте позивач жодну з указаних посад на момент складення щодо нього протоколу про адміністративне правопорушення не обіймав.

44. Суд також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що висновок службового розслідування та оскаржуваний наказ не містять мотивів, з яких відповідач дійшов висновку, що авторитет та/або репутація прокуратури залежить від повідомлення чи неповідомлення прокурором про факти складання стосовно нього протоколу про адміністративне правопорушення або від щирості прокурора під час проведення службового розслідування.

45. Суд зазначає, що Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів установлює стандарти поведінки та практичної діяльності, виконання яких очікується від усіх прокурорів. Ним передбачено, що прокурор має не допускати поведінки, що може зашкодити його репутації та/або авторитету прокуратури.

46. Отже, в аспекті спірних правовідносин та відповідного їм правого регулювання, підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за порушення правил професійної етики є поведінка, яка несумісна з правовим статусом прокурора та/або завданнями і функціями прокуратури, а не бездіяльність прокурора щодо неповідомлення безпосереднього керівника про вчинення ним дій, що можуть бути розцінені як порушення правил професійної етики.

47. Проте в межах службового розслідування відповідач оцінки діям позивача, які були підставою для складення стосовно нього протоколу про адміністративне правопорушення, на предмет того, чи наявний у них склад дисциплінарного правопорушення, що полягає в порушенні правил професійної етики, не давав.

48. З урахуванням викладеного, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у відповідача не було підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності з підстав, зазначених в оскаржуваному наказі.

49. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог.

50. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

51. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

52. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

53. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

54. Доводи касаційної скарги висновків судів і фактичних обставин справи не спростовують.

VII. Судові витрати

55. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

56. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

57. Касаційну скаргу Прокуратури Чернівецької області залишити без задоволення.

58. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року в справі №824/545/16 залишити без змін.

59. Судові витрати не розподіляються.

60. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко