ПОСТАНОВА

Іменем України

31 січня 2020 року

Київ

справа №200/6627/19-а

адміністративне провадження №К/9901/27206/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби в Донецькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.06.2019 (суддя Кошкош О. О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019 (колегія суддів у складі: Арабей Т. Г., Геращенка І. В., Міронової Г. М.), -

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби в Донецькій області (далі - відповідач, ГУ ДМС в Донецькій області) про визнання протиправними дії відповідача щодо ненадання адміністративної послуги з вклеювання фотокартки до паспорта громадянина України при досягненні 45-річного віку та зобов`язання відповідача надати адміністративну послугу по вклеюванню фотокартки до паспорта громадянина України при досягнені 45-річного віку.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем безпідставно відмовлено у вклеюванні фотокартки по досягненню 45-річного віку у паспорт позивача. Зазначив, що підстави для обміну паспорту відсутні.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 27.06.2019, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019, у задоволенні позову відмовив повністю.

Судові рішення мотивовано тим, що згідно з підпунктом 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302, обмін паспорта здійснюється у разі, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток. Отже, за чинним законодавством громадянин України, який має паспорт у формі паспортної книжечки, зобов`язаний протягом місяця після досягнення 45-річного віку звернутись до уповноважених державних органів із заявою про вклеювання до паспорту фотокартки. Виходячи з того, що позивач пропустив такий строк, суди дійшли висновку, що відмова відповідача є обґрунтованою.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що відмова відповідача у вклеюванні нової фотокартки у зв`язку із досягненням 45 років суперечить вимогам Положення про паспорт громадянина України, що затверджене постановою Верховної Ради України від 26.06.1992, яке було чинним та підлягало застосуванню на час вирішення спірного питання та вчинені необґрунтовано, без урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (зокрема, того, що позивач не надавав згоду на обробку персональних даних), без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями на досягнення яких вони спрямовані. Зазначає, що така відмова є втручанням у його права, та не відповідає положенням Конвенції про захист осіб у зв`язку з автоматизованою обробкою персональних даних.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03.10.2019 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.06.2019 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019.

Ухвалою від 30.01.2020 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , є громадянином України, має паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки серії НОМЕР_1 , виданий Добропільським МРВ УМВС України в Донецькій області 12.05.1998.

21.11.2018 позивач звернувся до відповідача із заявою про вклеювання у паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 фотокартки у зв`язку із досягненням 45-річного віку.

Відповідач листом від 28.11.2018 № 44-5191 повідомив позивача про відсутність підстав для вклеювання до паспорту зразка 1994 року фотокартки після досягнення 45-річного віку, зазначивши, що постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 № 795 внесено зміни до підпункту 6 пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України», визначено, що обмін паспорта здійснюється якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги

Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 32 Конституції України визначено, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

За приписами частини першої статті 92 Основного Закону, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.

Частиною першою статті 13 Закону України від 20.11.2012 № 5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначено, що до документів, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, та що посвідчує особу і підтверджує громадянство України відноситься, зокрема, паспорт громадянина України.

Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п`ятою статті 14 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.

Частинами першою та другою статті 21 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначено, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктами 1, 3, 5, 8, 9, 10, 11 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-XII (далі - Положення № 2503-XII) паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт є дійсним для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України. Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення. Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88х125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.

Паспорт, виготовлений у вигляді паспортної картки (інформаційного листка), має розмір 80х60 мм. У інформаційний листок вклеюється фотокартка і вносяться відомості про його власника: прізвище, ім`я та по батькові, дата народження і особистий номер, а також дата видачі і код органу, що його видав. Інформаційний листок заклеюється плівкою з обох боків. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної картки, визначається Кабінетом Міністрів України. Бланки паспортів виготовляються на замовлення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, з високоякісного паперу з використанням спеціального захисту.

Відповідно до пунктів 1, 2 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 (далі - Порядок № 302), паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Паспорт виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.

Згідно з підпунктом 6 пункту 6 Порядку № 302 обмін паспорта здійснюється у разі, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.

Отже, за чинним законодавством громадянин України, який має паспорт у формі паспортної книжечки, зобов`язаний протягом місяця після досягнення 25 чи 45-річного віку звернутись до уповноважених державних органів із заявою про вклеювання до паспорту фотокартки.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та відповідно до матеріалів справи, позивачу виповнилось 45 років - 07.08.2018, тому він мав звернутися до ГУ ДМС в Донецькій області з відповідною заявою про вклейку фотокартки протягом місяця, тобто в строк до 07.09.2018. Проте таку заяву позивач подав лише 21.11.2018.

Як зазначалось вище, до паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним (пункт 8 Положення № 2503-XII).

При цьому, Суд зазначає, що паспорт, в якому не вклеєно фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним для встановлення відповідної особи, однак визнання паспорту недійсним немає наслідком його вилучення. Крім того, вказаними нормами не встановлено заборони для вклеювання фотокартки у паспорт після спливу тридцятиденного строку.

Разом з тим, в даному випадку позивач правомірно посилався на рішення Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17, відповідно до якого особі гарантується право на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки відповідно до вищенаведених норм, тоді як відповідач у спірних правовідносинах (правове регулювання яких не змінилося після прийняття наведеного судового рішення) фактично спонукає до отримання позивачем паспорту у формі паспортної картки.

Так, відповідно до частини третьої статті 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» паспорт громадянина України містять безконтактний електронний носій.

На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» Кабінет Міністрів України 25.03.2015 прийняв Постанову № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - Постанова № 302), якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.

За змістом пункту 2 Постанови № 302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:

- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення № 2503-XII;

- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

Пунктом 3 Постанови № 302 встановлено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 1 листопада 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано. Вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюються відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

Відповідно до статті 2 Закону України від 01.06.2010 № 2297-VI «Про захист персональних даних» персональні дані - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Частиною першою статті 6 Закону України «Про захист персональних даних» визначено, що мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.

Відповідно частин п`ятої та шостої статті 6 Закону України «Про захист персональних даних» обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб`єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Тобто, принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб`єкта персональних даних.

Однак, Суд звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.

Відтак, Суд зазначає, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватися, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.

Проте, норми Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» на відміну від норм Положення № 2503-XII не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Отже, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.

Разом з тим, Суд звертає увагу на те, що відповідач безпідставно розглянув заяву позивача у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян», оскільки із змісту заяви вбачається, що позивач звернувся з метою оформлення паспорта зразка 1994 року, а саме, вклеювання нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45 років, а не у формі звернення громадян.

Таким чином, колегія суддів вважає, що позивач має право на вклеювання до паспорта громадянина України зразка 1994 року нової фотокартки у зв`язку з досягненням ним 45 років.

При цьому, законодавством не передбачено іншого належного способу захисту порушеного права позивача у спірних правовідносинах, ніж зобов`язання відповідача вклеїти до паспорта позивача зразка 1994 року нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45 років.

З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов до висновку про наявність підстав до визнання протиправними дії ГУ ДМС України в Донецькій області щодо ненадання ОСОБА_1 адміністративної послуги по вклеювання фотокартки до паспорта громадянина України при досягненні 45-річного віку та зобов`язання відповідача вклеїти до паспорта позивача зразка 1994 року нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45-ти років.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05.12.2019 у справі № 420/270/19.

Відповідно до статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, Верховний Суд на підставі статті 351 КАС України вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій справі необхідно скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

Висновки щодо розподілу судових витрат

За приписами частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до матеріалів справи, за подання адміністративного позову до суду першої інстанції, за подачу апеляційної скарги та касаційної скарги на судові рішення попередніх інстанцій позивачем сплачено суму судового збору у розмірі 3457,80 грн (768,40 грн + 1152,60 грн + 1536,80 грн).

Враховуючи, що позовні вимоги задоволено повністю, судові витрати мають бути присуджені на користь позивача в сумі 3457,80 грн.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.06.2019 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019 скасувати.

Ухвалити у справі № 200/6627/19-а нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби в Донецькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Визнати протиправними дії Головного управління Державної міграційної служби в Донецькій області щодо ненадання ОСОБА_1 адміністративної послуги по вклеюванню до паспорта громадянина України зразка 1994 року, який виданий на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45-ти років.

Зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби в Донецькій області вклеїти до паспорта громадянина України зразка 1994 року, який виданий на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , нову фотокартку у зв`язку з досягненням 45-ти років.

Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Державної міграційної служби в Донецькій області (код ЄДРПОУ 37841728, вул. Митрополитська, 20, м. Маріуполь, 87515) понесені судові витрати у вигляді сплаченого судового збору в розмірі 3457 (три тисячі чотириста п`ятдесят сім) гривень 80 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

А.В. Жук ,

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду