ОКРЕМА ДУМКА

28 грудня 2019 року

Київ

справа №160/8324/19

адміністративне провадження №Пз/9901/20/19

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на рішення Верховного Суду від 17 грудня 2019 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровського обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки Міністерства оборони України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії

Рішенням Верховного Суду від 17 грудня 2019 року у справі № 160/8324/19 (адміністративне провадження № Пз/9901/20/19), яка має статус зразкової, задоволено позов ОСОБА_1 (далі Позивач) до Дніпропетровського обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки Міністерства оборони України (далі Центру або Відповідач):

визнано протиправними дії Центру щодо відмови Позивачу у підготовці та наданні до Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області (далі ПФУ) оновленої довідки про розмір його грошового забезпечення станом на 05 березня 2019 року, у відповідності до вимог статей 43 і 63 Закону України від 09.04.1992 № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», положень постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», із обов`язковим зазначенням відомостей про розміри щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії, для здійснення обчислення та перерахунку з 01.04.2019 основного розміру його пенсії; зобов`язано Центр підготувати та надати до ПФУ відповідну нову довідку про розмір грошового забезпечення Позивача.

СУТЬ СПОРУ

Позивач обґрунтовує свої вимоги наступним:

1.У зв`язку із набранням законної сили 05.03.2019 судовим рішенням у справі № 826/3858/18 (визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» (далі Постанова № 103) та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі Порядок № 45), зокрема щодо переліку видів грошового забезпечення, які обов`язково повинні включатися до довідки про розмір грошового забезпечення позивача (військового пенсіонера) та, які в подальшому повинні враховуватися пенсійним органом під час обчислення пенсії та під час проведення її перерахунку, а також щодо форми цієї довідки) Центр повинен керуватись актами вищої юридичної сили, а саме положеннями статей 43 та 63 Закону № 2262-ХІІ та статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII), які визначають перелік таких видів грошового забезпечення (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

2.Відмова Центру у підготовці та наданні до ПФУ оновленої довідки про розмір його грошового забезпечення є протиправною, у зв`язку з тим, що Урядом не приведено у відповідність підзаконні нормативно-правові акти (не внесені зміни у Порядок № 45 щодо форми довідки), є протиправною і такою, що порушує вимоги статей 3, 8, 9, 19, 22, 24, 46, 58, 124 Конституції України, пенсійне законодавство України, Закон України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та гарантоване йому статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право мирно володіти своїм майном.

Позиція Центру полягає у наступному:

1.Існуючий порядок проведення перерахунку пенсії не передбачає видачу Центром довідки із зазначенням відомостей про розмір додаткових видів грошового забезпечення, крім передбачених Постановою № 103 та пунктом 5 Порядку № 45; Постанова № 103 є обов`язковою для виконання та встановлює чіткі дії суб`єктів владних повноважень з визначенням вичерпного переліку прав і обов`язків; Порядком № 45 деталізовано дії відповідних органів щодо проведення заходів з перерахунку пенсії; вчинення дій, які не визначені актами Кабінету Міністрів України не допускається;

2.Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-ХІІ перерахунок раніше призначених пенсій проводиться на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.

3.Центр не має повноважень щодо самостійного проведення нарахувань та видачі довідки з включенням до неї додаткових видів грошового забезпечення; згідно з Постановою № 103 для перерахунку пенсії враховуються лише три складові: розмір окладу за посадою, військовим званням та відсоткова надбавка за вислугу років; вимоги Позивача стосуються іншого, а саме, врахування таких складових як надбавка за виконання особливо важливих завдань (50 %), надбавка за роботу, що передбачає допуск до державної таємниці (10 %) та премія (90 %).

4.Центр надав до ПФУ довідку для перерахунку пенсії Позивачу за встановленою законодавством формою та порядком.

5.Позивач необґрунтовано посилається на статтю 43 Закону № 2262-ХІІ, оскільки вона стосується лише порядку призначення пенсії, а не її перерахунку (це підтверджується позицією Верховного Суду, сформованій у рішеннях від 04.02.2019 у справі № 240/5401/18 та від 13.03.2019 у справі № 240/6263/18.

6.Скасування в судовому порядку (справа № 826/3858/18) пункту 1 Постанови № 103 не впливає на порядок та процедуру проведення перерахунку пенсії, та не може слугувати підставою для надання до ПФУ нової довідки для проведення перерахунку пенсії позивачу з 01.04.2019, оскільки Уряд не приймав рішень про проведення перерахунку пенсій військовослужбовцям в 2019 році; порядок проведення перерахунку пенсій визначається Порядком № 45, який є чинним.

7.Згідно із частиною шостою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Фактично спір між Позивачем та Відповідачем у цій справі виник стосовно двох основних правових питань:

1.Чи правомірно Центр застосовує положення статті 63 Закону № 2262-ХІІ та Постанови № 103 і Порядку № 45?

2.Чи відновилася після рішення суду у справі № 826/3858/18 про протиправність та нечинні деяких положень Порядку № 45 попередня редакція цієї постанови Кабінету Міністрів України?

ПІДСТАВИ ДЛЯ ЗАДОВОЛЕННЯ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Мотивувальна частина рішення Верховного Суду від 17.12.2019 ґрунтується на положеннях, зокрема, статті 19 Конституції України, положеннях законів № 2262-ХІІ та № 2011-ХІІ.

Позиція Суду, викладена у цьому рішенні, фактично, зводиться до наступного (п. 19-23):

Кабінет Міністрів України постановою від 13.02.2008 затвердив Порядок № 45.

Пунктом 1 Порядку №45 передбачено, що пенсії, призначені відповідно до Закону № 2262-ХІІ, у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію згідно із Законом, перераховуються на умовах та в розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.

Абзацом 1 пункту 5 Порядку № 45 в редакції Постанови № 103 передбачено, що під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням.

У Додатку 2 до Порядку № 45 міститься форма довідки про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, яку Постановою № 103 було викладено в новій редакції, в якій відсутні такі складові грошового забезпечення, як щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, в адміністративній справі № 826/3858/18, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 Постанови №103 та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку №45.

Одним з основних висновків Суду є наступний (пункт 25): «зміни внесені Постановою №103, зокрема до додатку 2 до Порядку № 45, в якому визначено форму довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії, були визнані судом протиправними та нечинними, відтак з 05.03.2019 - дня набрання законної сили рішенням у справі № 826/3858/18 діє редакція додатку 2 до Порядку № 45, яка діяла до зазначених змін».

Крім того (пункт 38) Суд зазначає, що «з 05.03.2019 з дня набрання чинності судовим рішенням у справі № 826/3858/18 виникли підстави для перерахунку пенсій, призначених згідно із Законом № 2262-ХІІ, з урахуванням розміру посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням та відсоткової надбавки за вислугу років, а також додаткових видів грошового забезпечення, оскільки з цієї дати позивач має право на отримання пенсії, виходячи з розміру складових, розрахованих згідно з постановою № 704 у відповідності до вимог статей 43 і 63 Закону №2262-ХІІ та статті 9 Закону № 2011-ХІІ.

Вважаю таку позицію Верховного Суду передчасною з наступних підстав.

ОСНОВНІ ПРАВОВІ ПОЗИЦІЇ ТА ПІДХОДИ (сформовані у рішенні від 17.12.2019 у справі № 160/8324/19)

Задовольняючи позов та визнаючи неправомірною бездіяльність Центру, Суд погодився з наступним:

1. Верховний Суд має повноваження замість Кабінету Міністрів України відновлювати (встановлювати факт відновлення) дію постанови Уряду.

2. У цій справі відсутня доцільність залучення Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України та Пенсійного фонду України в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору.

3. У цій справі відсутня необхідність проведення відкритого судового засідання.

4. Рішення у цій зразковій справі про зобов`язання Центру надати до органів Пенсійного фонду України нової довідку про розмір грошового забезпечення позивача є ефективним способом захисту прав всіх осіб, яких стосується ця зразкова справа.

ОБГРУНТУВАННЯ НЕОДНОЗНАЧНОСТІ ТАКИХ ПРАВОВИХ ПОЗИЦІЙ

І. Верховний Суд має повноваження замість Кабінету Міністрів України відновлювати (встановлювати факт відновлення) дію постанови Уряду.

1.1. Стосовно неможливості суду вирішувати питання віднесені до виключної компетенції Кабінету Міністрів України

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України).

Статус Кабінету Міністрів України визначений у статті 113 Основного Закону України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та інших непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.

Згідно із статтею 1 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Також статтею 41 зазначеного Закону передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України.

Статтею 117 Конституції України та статтею 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Уряд в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання; акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Таким чином, прийняття актів Кабінету Міністрів України, внесення до них змін, відновлення їх дії тощо відноситься до виключної компетенції Уряду та не може здійснюватися судом.

1.2. Стосовно неможливості суду застосовувати нечинний (скасований) акт Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Це означає, що за загальним правилом норма права діє стосовно відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто, до певних юридичних фактів застосовується той закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали.

Конституційний принцип незворотності дії нормативного акта у часі неодноразово був предметом вивчення, проте у правозастосовній практиці проблема щодо особливостей його практичної реалізації залишається невирішеною.

Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп, від 09.02.1999 № 1-рп/99, від 05.04.2001 № 3-рп/2001, від 13.03.2012 № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Єдиний виняток з даного правила, закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, складають випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України (Рішення від 13.05.1997 № 1-зп) також висловив позицію, згідно якої закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

У Рішенні від 03.10.1997 № 4-зп Конституційний Суд України також надав роз`яснення стосовно порядку набрання чинності Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами; конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».

Відповідний підхід, зокрема, був застосований Верховним Судом під час винесення постанови від 21.11.2018 у справі № 700/668/16-а, в якій суд визнав, що суб`єкт владних повноважень під час розгляду питання, пов`язаного з реалізацією особою свого права, зокрема, права на соціальний захист, зобов`язаний застосовувати той закон або інший нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення відповідних правовідносин між особою та державою, в особі її уповноважених органів.

Таким чином, єдиний орган конституційної юрисдикції фактично передбачив порядок подолання правових колізій шляхом застосування принципу, відповідно до якого новий нормативний акт скасовує положення нормативного акта, прийнятого раніше, якщо обидва ці акти регулюють аналогічні види правовідносин та містять суперечливі між собою положення. Важливим є те, що Конституційний Суд України використав поняття «прийняття акта», а не набрання чинності, оскільки існують випадки суттєвого розходження в часі цих двох юридичних фактів стосовно однопредметних актів.

Отже, залежно від порядку набрання чинності нормативно-правового акта, може бути застосовано декілька способів його дії у часі. Зокрема, як зазначено у пункті 2 Рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99, перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема: негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). Перша форма застосовується у разі, якщо нормативно-правовий акт прийнято на момент виникнення правовідносин та він залишається чинним на час, коли правовідношення припинило своє існування. У випадку, якщо у новоприйнятому нормативно-правовому акті визначено особливий порядок набрання ним чинності, у тому числі визначено перехідний період, під час якого залишаються чинними окремі норми скасованого ним нормативно-правового акта, застосовується ультраактивна форма. Третя форма дії є актуальною у разі прийняття нормативно-правових актів, які пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

На підставі аналізу наведених вище рішень Конституційного Суду України, що містять офіційні тлумачення положень Основного Закону стосовно дії нормативно-правового акта у часі, доцільно зробити висновок, що судом під час розгляду справи має застосовуватися той нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення та припинення відповідних спірних правовідносин.

Важливим в аспекті досліджуваного питання є також проблема застосування акта, який був скасований іншим актом, що з часом припинив свою дію. За загальним правилом, визнання таким, що втратив чинність, нормативного акта чи його скасування не поновлює дію актів, які ним скасовані або визнані такими, що втратили чинність; дія нормативного акта поновлюється шляхом прийняття аналогічного нового акта або нового акта, що містить спеціальну норму про відновлення дії попереднього акта та визначення спеціального порядку, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 06 вересня 2005 року. Таке ж положення міститься у пункту 2.36 Наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів", в якому зазначено, що визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність.

Відповідний підхід неодноразово застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах 21 серпня 2018 року у справі № 807/1332/17, від 19 березня 2019 року у справі № 591/2813/17, від 22 квітня 2019 року у справі № 820/601/17, від 02 жовтня 2019 року у справі № 804/215/18 та від 23 жовтня 2019 року у справі № П/811/112/17.

Далі слід звернути увагу на дослідженні важливої теоретичної проблеми, пов`язаної з оцінкою ролі правоскасовуючого акта в процесі правотворчості. При цьому необхідно виходити з того, що розділення правотворчості на позитивну і негативну, яке є вже звичайним в юридичній науці, підтверджує те, що скасування визнається однією з форм правотворчості. При цьому, у випадку "негативної правотворчості" не створюються нові правові норми, а призупиняється дія вже існуючих норм чи не допускається набрання ними чинності.

Одна норма може спричиняти недійсність іншої; в цьому випадку "недійсна" норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її "витіснила" (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. - С. 23.).

«Автоматичне» відновлення судом положень нормативного акта Кабінету Міністрів України також не узгоджується з положеннями Указу Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.06.1997 № 503/97, який встановлює, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах.

Крім того, чинне законодавство України не передбачає жодних випадків поняття "відновлення" в силі нормативних актів Уряду, які у встановленому порядку втратили чинність.

За правовою позицією Верховного Суду України, яка, зокрема, міститься в постанові Верховного Суду України від 02 грудня 2008 року у справі № 21-1169во08 норми права, що зазнавали змін, мають застосовуватися виключно в межах дії кожної з їх редакцій і не можуть бути застосовані за аналогією права.

Цей принцип є універсальним та повинен застосовуватися, як до актів законодавства, так і індивідуальних актів (рішень) суб`єктів владних повноважень.

Важливо, що згідно з позицією Верховного Суду, яка міститься у постанові 24 квітня 2019 року у справі № 826/8546/18, прийнятним способом судового захисту за схожих до справи, що розглядається, є визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, та зобов`язати Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення та затвердження порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

Слід також звернути увагу на те, що позиція стосовно «автоматичного» відновлення дії законів, які припинили свою дію на підставі нових законів, останні з яких в подальшому визнані неконституційними, може призвести до виникнення низки нових спорів, у тому числі, конституційно-правового (політичного) характеру.

ІІ. У цій справі існує доцільність залучення Кабінету Міністрів України, Міністерства соціального політики України та Пенсійного фонду України в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору

2.1. Стосовно правових підстав для залучення до справи третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору

Відповідно до частини першої статті 42 КАС України учасниками справи є сторони та треті особи.

Згідно з положеннями частини другої та п`ятої статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки; якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору; про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі.

Частиною другою статті 51 КАС України встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу, зокрема, право подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб, а також обов`язок сприяти своєчасному, всебічному, повному та об`єктивному встановленню всіх обставин справи; подавати наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази; надавати суду повні і достовірні пояснення з питань, які ставляться судом, а також учасниками справи в судовому засіданні.

Додатково статтями 171, 176 та 261 цього Кодексу встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, мають право подати письмові пояснення щодо позову або відзиву; учасники справи мають право подати відповідь на такі пояснення до закінчення підготовчого провадження; треті особи мають право подати пояснення щодо позову у строк, встановлений судом в ухвалі про відкриття провадження у справі, а щодо відзиву - протягом десяти днів з дня його отримання.

Важливість залучення судом в адміністративних справах третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, підтверджується, зокрема, положеннями частини третьої статті 317 та частини третьої статті 353 КАС України, згідно з якими прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є обов`язковою підставою для скасування судом апеляційної інстанції судового рішення та ухвалення нового рішення суду, а також обов`язковою підставою для скасування судового рішення судом касаційної інстанції з направленням справи на новий розгляд.

Певним чином, підхід Верховного Суду до питання застосування зазначених положень КАС України сформовано в ухвалі від 09 грудня 2019 року у справі № 9901/72/19.

2.2. Стосовно необхідність залучення Кабінету Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, до цієї та інших зразкових справ, пов`язаних із питаннями соціального захисту (стосовно впливу рішення у цій справі на обов`язки Кабінету Міністрів України)

Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та інших непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.

Слід звернути увагу, що в Рішенні Конституційного Суду України № 3-рп від 25.01.2012 зазначено, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України; Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Наприклад, факт неконституційного втручання у сферу компетенції уряду визнав Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 2 березня 1999 року № 2-рп, у якому Закон України «Про тимчасову заборону підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги та послуги громадського транспорту, що надаються громадянам України» був визнаний неконституційним, оскільки сферу цін та ціноутворення віднесено до компетенції уряду, а не парламенту (пункту третього статті 116 Конституції України).

Слід звернути увагу, що згідно з офіційною інформацією реалізація Постанови № 103 стосується більше ніж 500 тис. осіб та потребує додаткових в коштів Державного бюджету України лише у 2019 році в сумі 14.8 млрд. грн.

Конституційний Суд України в Рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012 визначив, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Важливо також зазначити, що рішення у зразковій справі, як правило, стосується необмеженої кількості осіб, а тому забезпечення повного виконання рішення у такій справі та пов`язаних з нею - типових справ, фактично, виходить за межі компетенції конкретного відповідача у справі - Дніпропетровського обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки Міністерства оборони України.

Відповідно до частин сьомої - дев`ятої статті 290 КАС України ухвала про відкриття Верховним Судом провадження у зразковій справі публікується на офіційному веб-порталі судової влади України, а також в одному із загальнодержавних друкованих засобів масової інформації не пізніше ніж за десять днів до дати судового засідання для розгляду зразкової справи; якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи; в ухвалі про відкриття провадження у зразковій справі зазначаються, зокрема, стисла інформація щодо правових наслідків судового рішення, ухваленого у зразковій справі; з моменту опублікування оголошення вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про розгляд зразкової справи.

Така вимога стосовно розгляду зразкових справ є аналогічною до тієї, що передбачена у статтях 264, 265 цього Кодексу; так у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений; оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання; резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Особливість розгляду зразкових справ передбачена також іншими положеннями КАС України: вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі, відмову у відкритті провадження у зразковій справі, розгляд зразкової справи здійснюється колегією суддів Верховного Суду у складі не менше п`яти суддів (частина третя статті 290); суд має право зупинити провадження у справі в разі розгляду типової справи і оприлюднення повідомлення Верховного Суду про відкриття провадження у зразковій справі - до набрання чинності рішенням Верховного Суду у зразковій справі (частина друга статті 236).

Після набрання законної сили рішення у зразковій справі настають такі наслідки: типові справи (адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб`єкт владних повноважень або відокремлені структурні підрозділи, спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги) отримують статус справ незначної складності (статті 4 та 12) та, відповідно, не підлягають касаційному оскарженню (стаття 328); у таких справах не допускається врегулювання спору за участю судді (стаття 184); при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи (статті 291).

2.3. Стосовно інших обставин, які підтверджують необхідність залучення Кабінету Міністрів України до цієї справи в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору

Позов у цій зразковій справі був задоволений, в результаті чого, набрання рішенням у цій справі передбачає вирішення аналогічним чином всіх типових справ та захист прав всіх осіб, на яких поширюються ця справа, на перерахунок пенсії відповідно до статті 63 Закону № 2262-ХІІ.

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 13.01.2009 № 1-рп/2009 (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України), в Конституції України встановлюється вичерпний перелік законопроектів, які можуть подавати до Верховної Ради України лише окремі суб`єкти права законодавчої ініціативи. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає виключно Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України). Разом з тим, Суд визнав, що це є винятком, оскільки, за загальним правилом, «у частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України; зазначене конституційне положення не передбачає відмінностей у змісті й обсязі цього права вказаних суб`єктів».

Важливо, що відповідно до статті 93 Конституції України Кабінет Міністрів України наділений загальним правом законодавчої ініціативи, а також згідно зі статтею 117 Основного Закону України винятковим правом приймати (вносити зміни) власні акти у формі постанов та розпоряджень.

Відповідно до стаття 8 Закону України № 2262-ХІІ виплата пенсій, у тому числі додаткових пенсій, доплат, надбавок та підвищень до них, компенсаційних виплат, встановлених законодавством, звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей забезпечується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Таким чином, участь Кабінету Міністрів України у цій справі дозволила б суду повною мірою реалізувати закріплений у статті 9 КАС України принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі.

Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, сформованою у постанові від 12.12.2018 у зразковій справі № 802/2196/17-а (Пз/9901/1/18; провадження № 11-308заі18), політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення проведення якої на підставі пункту 3 статті 116 Конституції України здійснюється Кабінетом Міністрів України. Такий висновок ґрунтується на висновках Конституційного Суду України, сформованих у рішеннях від 02.03.1999 № 2-рп/99, від 22.09.2005 № 5-рп/2005 та від 26.12.2011 № 20-рп/2011.

Також участь Кабінету Міністрів України у цій зразковій справі узгоджувалася б з конституційним принципом обов`язковості судового рішення.

Відповідно до пункту 9 частини другої статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить обов`язковість судового рішення. Крім того, у статті 129-1 Основного Закону України закріплено, що судове рішення є обов`язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку; контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

У цій справі Верховному Суду було варто врахувати позицію Конституційного Суду України щодо виконання судового рішення, яке набрало законної сили, зокрема, у рішенні від 15 травня 2019 року №2-р(II)/2019 зазначено, що судовий захист прав і свобод людини і громадянина необхідно розглядати як вид державного захисту прав і свобод людини і громадянина, і саме держава бере на себе такий обов`язок відповідно до частини другої статті 55 Конституції України (абзац п`ятнадцятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002); право на судовий захист є гарантією реалізації інших конституційних прав і свобод, їх утвердження й захисту за допомогою правосуддя (абзац восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 23 листопада 2018 року № 10-р/2018). Отже, як випливає з наведеного, держава повинна повною мірою забезпечити реалізацію гарантованого статтею 55 Конституції України права кожного на судовий захист.

Виконання судового рішення є невід`ємною складовою права кожного на судовий захист і охоплює, зокрема, визначений у законі комплекс дій, спрямованих на захист і поновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2012 року № 18-рп/2012); невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом (перше речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012); право на судовий захист є конституційною гарантією прав і свобод людини і громадянина, а обов`язкове виконання судових рішень - складовою права на справедливий судовий захист (абзац п`ятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 червня 2013 року № 5-рп/2013).

Конституційний Суд України наголосив, що забезпечення державою виконання судового рішення як невід`ємної складової права кожного на судовий захист закладено на конституційному рівні у зв`язку із внесенням Законом України „Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) від 2 червня 2016 року № 1401-VIII змін до Конституції України та доповненням її, зокрема, статтею 129-1, частиною другою якої передбачено, що держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.

Крім того, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на Рекомендації №Rec 16 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам «Про виконання адміністративних рішень і судових рішень в області адміністративного права, в розділі II Рекомендацій «Виконання судових рішень, що стосуються адміністративних органів» зазначено, що Держави-члени повинні забезпечити, щоб адміністративні органи виконували судові рішення в розумні терміни (пункт b).

Пунктом 54 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень передбачено, що згідно з тлумаченням Європейського суду з прав людини право на справедливий суд, зафіксоване в статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, означає, що судове рішення повинно ефективно виконати на користь сторони, яка виграла справу; справді, Конвенція не передбачає теоретичного захисту прав людини, а має на меті гарантувати максимальну ефективність такого захисту.

Відповідно до пілотного рішення Європейського суду з прав людини у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява №40450/04, пункти 46, 48, 51, 53, 54) від особи, яка домоглася винесення остаточного судового рішення проти держави, не можна вимагати ініціювання окремого провадження з його примусового виконання; відповідний державний орган, який було належним чином поінформовано про таке судове рішення, повинен вжити всіх необхідних заходів для його дотримання або передати його іншому компетентному органу для виконання; саме на державу покладено обов`язок дбати про те, щоб остаточні рішення, винесені проти її органів, установ чи підприємств, які перебувають у державній власності або контролюються державою, виконувалися відповідно до зазначених вище вимог Конвенції; держава несе відповідальність за виконання остаточних рішень, якщо чинники, які затримують чи перешкоджають їх повному й вчасному виконанню, перебувають у межах контролю органів влади.

Суд також виходить з того, що важко уявити, щоб пункт 1 статті 6 Конвенції детально описував процедурні гарантії, які надано сторонам, - справедливість, відкритість і оперативність проваджень, - і не передбачав би гарантій виконання судових рішень протоколу («Бурдов проти Росії», заява №589498/00, пункт 34).

Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, сформованої, зокрема у справах «Hornsby v. Greece» (заява №18357/91, пункт 40), «Деркач та Палек проти України» (заяви № 34297/02 та № 39574/02, пункт 18): право на суд, було б ілюзорним, якби національна правова система Високої Договірної Сторони дозволяла, щоб остаточне, обов`язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду будь-якій зі сторін; ефективний доступ до суду включає право на виконання судового рішення без невиправданих затримок; право на звернення до суду також передбачає практичне виконання остаточних, обов`язкових для виконання судових рішень, які в державах, що поважають принцип верховенства права, не можуть залишатися невиконаними на шкоду стороні у провадженні («Immobiliare Saffi v. Italy», заява № 22774/93, пункт 74).

Крім того, як зазначив Європейський суд з прав людини в справі «Золотас проти Греції», стаття 1 Протоколу № 1, яка має за головну мету захистити особу від будь-якого посягання держави на повагу до її майна, може також вимагати позитивних зобов`язань, відповідно до яких держава має вжити певних заходів, необхідних для захисту права власності, зокрема, якщо існує прямий зв`язок між заходом, якого заявник може правомірно очікувати від влади, і ефективним користуванням ним своїм майном (Zolotas v. Greece, заява № 66610/09). Подібний висновок викладений у рішенні Європейського суду з прав людини в справі «Капітал Банк АД проти Болгарії» (Capital Bank AD v. Bulgaria, заява №49429/99).

Варто також згадати, що у 2019 році Судом також винесено ряд рішень, у яких констатовано порушення пункту й статті 6 Конвенції у зв`язку тривалим невиконанням або неповним виконанням рішень національних судів та відсутність у зв`язку із цим ефективного засобу правового захисту, зокрема, Gasanov and Nikulin v. Russia (№16941/07, 59053/11), Beєleagг and Vankay v. Romania (№35723/03, 45096/09), Anankin and Others v. Russia (№79757/12), Hodћiж and Sirжo v. Bosnia and Herzegovina (№34526/15, 34530/15), Baliж and others v. Bosnia and Herzegovina (№ 44080/16), Katiж and others v. Bosnia and Herzegovina (№ 50972/16).

Необхідність максимального забезпечення судом у кожній справі та, особливо, зразковій, дотримання принципу обов`язковості судового рішення, зумовлено також тим, що невиконання рішень суду призводить до зниження довіри людей до судової влади, а також посилює переконання того, що вирішити спір (правову проблему), використовуючи звернення до суду, є неефективним.

У зв`язку з цим, вважаю, що у цій справі необхідно було залучити Кабінет Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

2.4. Стосовно доцільності залучення Міністерства соціальної політики України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору

Відповідно до статті 9 Закону № 2011-ХІІ держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.

Згідно з Положенням про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 р. № 423, Міністерство соціальної політики України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері соціальної політики, загальнообов`язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального захисту, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики щодо пенсійного забезпечення та соціального захисту ветеранів війни та осіб, на яких поширюється дія Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту.

Вважаю дещо спірною ухвалу від 02 грудня 2019 року у цій справі про відмову у задоволенні клопотання Міністерства соціальної політики України про вступ у справу в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

Це пов`язано з обґрунтованістю твердження заявника (клопотання від 28.11.2019 № 7864/0/196-19/54) про те, що у разі задоволення позовних вимог, складеться ситуація, за якої будуть видаватися довідки для перерахунку пенсії без дотримання статті 63 Закону № 2262-ХІІ, а саме, без відповідного рішення Уряду щодо збільшення розміру грошового забезпечення та визначення умов, розміру та порядку перерахунку пенсій; масове звернення за довідками про перерахунок пенсій призведе до зростання соціальної напруги серед населення, що потребуватиме залучення Міністерства соціальної політики України до врегулювання зазначених питань.

2.5. Стосовно доцільності залучення Пенсійного фонду України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору

Відповідно до Положення про Пенсійний фонд України, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2014 року № 280, Фонд є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню.

Важливо, що цей орган (його територіальні органи) є відповідачем або третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, у п`ятьох інших зразкових справах, що розглядалися Верховним Судом і також стосувалися захисту порушених прав позивачів, які зумовлені прийняттям Урядом Постанови № 103: справа № 802/2196/17-а (Пз/9901/1/18), справа № 820/6514/17 (Пз/9901/8/18), справа № 240/5401/18 (Пз/9901/58/18), справа № 240/6263/18 (Пз/9901/1/19), справа № 160/3586/19 (Пз/9901/12/19).

При цьому, згідно з постановою Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справа № 802/2196/17-а (провадження № 11-576заі19) було задоволено апеляційну скаргу фізичної особи та скасовано ухвалу Верховного Суду від 12 березня 2018 року, в якій Суд дійшов висновку, що заявник не підтвердив, що рішенням у цій справі вирішено питання про його права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

3. У цій справі існувала необхідність проведення відкритого судового засідання.

Вважаю дещо спірними ухвали від 02 грудня 2019 року та 10 грудня 2019 року у цій справі про призначення розгляду справи без повідомлення (виклику) осіб.

Стаття 12 КАС України визначає дві форми позовного провадження: загальне та спрощене. Причому лише п`ять категорій справ не можуть розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, зокрема, щодо оскарження нормативно-правових актів; про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Всі інші справи, в тому числі малозначні та незначної складності, а також ті, для яких пріоритетним є їх швидке вирішення, за рішенням адміністративного суду можуть бути розглянуті в порядку спрощеного позовного провадження.

Відповідно до статей 22, 266, 290 та 291 КАС України розгляд адміністративних справ Верховним Судом як судом першої інстанції також здійснюється у порядку спрощеного позовного провадження у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.

Зокрема, ці правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: зразкових справ; законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;

Важливо, що зазначені категорії адміністративних справ не можна однозначно віднести до малозначних або справ незначної складності, а також до інших справ, розгляд та вирішення яких з дотриманням основних засад судочинства, закріплених у статті 129 Конституції України, можливий без проведення судового засідання та без виклику сторін (важливо, що письмове провадження передбачає розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання на підставі матеріалів справи без повідомлення та/або виклику учасників справи та проведення судового засідання).

Для аргументації наведеної точки зору слід звернутися до аналізу процесуальних особливостей скороченого позовного провадження в адміністративному судочинстві. Зокрема, в науковій літературі виокремлюють такі його ознаки: 1) завершеність процесуального циклу в межах певної судової інстанції; 2) скорочення кількості процесуальних дій або системна зміна способу їх вчинення; 3) звуження процесуальних можливостей суду й учасників процесу; 4) обмеженість застосування щодо визначеного кола справ.

При цьому аналіз положень КАС України дозволяє виокремити такі обмеження, яких зазнають учасники справи, яка розглядається у порядку спрощеного позовного провадження: скорочений строк на подачі заяви про відвід; обмежене право позивача змінити предмет або підставу позову; скорочений строк вступу у справу третіх осіб; скорочений строк подачі заяви про виклик свідків; скорочений строк направлення позивачем третім особам копії позовної заяви; обмежене право на об`єднання справ в одне провадження; скорочений строк складення судом повного тексту рішення; скорочений строк розгляду справи; відсутність судових дебатів та підготовчого судового засідання; наявність такої обов`язкової підстави для скасування судового рішення судом апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення, як суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Для малозначних та справ незначної складності КАС України встановлює такі додаткові винятки: представником сторони у справі може бути будь-яка фізична особа, яка має відповідну адміністративну процесуальну дієздатність (ч. 2 ст. 57); розгляд справи по суті розпочинається через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі, а процесуальні дії, строк вчинення яких відповідно до КАС України обмежений першим судовим засіданням у справі, можуть вчинятися протягом п`ятнадцяти днів з дня відкриття провадження у справі (ч. 2 та 3 ст. 262); розглядаються у строк не більше 30 днів з дня відкриття провадження у справі (ч. 2 ст. 263); рішення у деяких з цих справ підлягають негайному виконанню (ст. 371).

Отже, незважаючи на значні переваги спрощеного позовного провадження (відсутність деяких стадій судового процесу, скорочені процесуальні строки тощо), розгляд адміністративної справи в першій інстанції без виклику учасників справи може призвести до того, що виконання завдань адміністративного судочинства щодо справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин буде суттєво ускладнене.

Зокрема, розгляд справи без повідомлення (виклику) учасників справи передбачає позбавлення цих осіб наступних прав, гарантованих статтями 44, 166, 209, 211, 224, 262 КАС України: 1) брати участь у судових засіданнях; 2) брати участь у дослідженні доказів; 3) ставити питання іншим учасникам справи; 4) виступити з вступним словом, надавати усні, в тому числі додаткові, пояснення суду; 5) наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб.

На цій підставі можна зробити висновок, що більшість справ, в яких Верховний Суд виступає як суд першої інстанції, є такими, в яких існує потреба проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи, а ці справи, за загальним правилом, не можуть бути віднесені до категорії незначної складності.

В обґрунтування цієї думки варто навести наступні аргументи.

Передусім, неможливість віднесення всіх зразкових справ та справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до справ незначної складності підтверджується положеннями статті 266 Кодексу, згідно з якою такі справи розглядаються у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.

При розгляді таких справ в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін суд буде позбавлений можливості в повній мірі забезпечити перевірку того, чи прийняті (вчинені) відповідні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії тощо.

Додатковим аргументом щодо недоцільності розгляду адміністративних справ Верховним Судом як судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін, є те, що суд позбавлений можливості повною мірою з`ясувати деякі питання, які вирішуються у першому судовому засіданні, зокрема, склад учасників судового процесу; заперечення проти позовних вимог; визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів; вирішення відводів; визначення порядку розгляду справи.

Узагальнюючи, слід зазначити, що розгляд Верховним Судом у першій інстанції цієї зразкової справи без повідомлення учасників справи ускладнив можливість суду забезпечити у повній мірі дотримання принципу гласності та відкритості судового процесу і його повного фіксування технічними засобами, а також принципу змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі.

Безумовно на користь такого твердження свідчить положення статті 12 КАС України, яка серед іншого, забороняє розглядати за правилами спрощеного позовного провадження справи щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Вважаю, що розгляд справи в письмовому провадженні (без виклику сторін) є ефективним під час розгляду справи лише в касаційній інстанції та, у виняткових випадках апеляційній інстанції, а тому не може застосовуватися при розгляді справи у першій інстанції, особливо, коли така справа має статус зразкової.

IV. Стосовно невідповідності рішення у цій зразковій справі критерію ефективності.

Повністю підтримуючи вимоги позивача, що спрямовані за допомогою адміністративного суду належним чином захисти своє конституційне права на соціальний захист (стаття 46 Конституції України), вважаю рішення у цій зразковій справі таким, що винесене:

1.без залучення Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України та Пенсійного фонду України в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору,

2.без проведення відкритого судового засідання (з викликом сторін),

3.без з`ясування питання необхідності уточнення позовних вимог (у частині, зокрема, зобов`язання Кабінету Міністрів України прийняти постанову про відновлення дії деяких положень Порядку № 45 та Постанови № 103),

4.без з`ясування причин виникнення спірних правовідносин та пошуку реального способу вирішення значної кількості судових спорів, пов`язаних з прийняттям Постанови № 103 (відповіді на питання стосовно того, чи отримання Позивачем відповідно довідки дозволить йому оперативно отримати перерахунок пенсії; чому у зразковій справі № 825/506/18 (Пз/9901/16/18) (провадження № 11-577заі18) Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 жовтня 2019 відмовила у задоволенні апеляційної скарги фізичної особи, яка звернулася до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Чернігівської області і просила визнати неправомірними дії цього органу щодо відмови у видачі довідки про заробітну плату та зобов`язати відповідача видати таку довідку, яка необхідна для перерахунку пенсії)

таким, що не повною мірою відповідає критерію ефективності.

Це, у свою чергу, може призвести до виникнення нових спірних питань та потребі звернення до суду як позивача, так і інших осіб, на яких поширюються положення Постанови № 103.

У першу чергу, слід звернути увагу на чинну (актуальну) редакцію Порядку № 45, яка розміщена на офіційному веб-порталі Верховної Ради України (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/45-2008-%D0%BF#n61) та не містить затвердженої форми довідки, яку у цій справі Позивач просить суд зобов`язати видати Відповідача та яка була частиною Постанови № 45 до моменту внесення до неї змін згідно з Постановою № 103.