УХВАЛА

24 грудня 2019 року

Київ

справа №9901/411/19

адміністративне провадження №П/9901/411/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.

суддів: Берназюка Я.О.,

Мороз Л.Л.,

Бучик А.Ю.,

Рибачука А.І.

за участю секретаря судового засідання Васильків М.Б.

представників позивача Харчук І.Т., Пилипіва В.І.

представника відповідача Шумар В.Ю.

розглянув у відкритому судовому засіданні клопотання представника відповідача про закриття провадження у адміністративній справі

за позовом Соснівської міської ради

до Верховної Ради України

про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області і встановлення меж Сокальського району Львівської області» №2749-VIII від 06.06.2019

УСТАНОВИВ:

1. 05.08.2019 до Верховного Суду як до суду першої інстанції надійшов позов Соснівської міської ради (далі також - позивач) до Верховної Ради України (далі також - відповідач), в якому позивач просив визнати протиправною повністю та нечинною постанову Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області і встановлення меж Сокальського району Львівської області» №2749-VIII від 06.06.2019.

2. Ухвалою Верховного Суду від 09.08.2019 відкрито провадження у справі, постановлено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами колегією у складі п`яти суддів.

3. Ухвалою Верховного Суду від 06.12.2019 справу призначено до розгляду у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 24.12.2019.

4. Позивач у позовній заяві в якості правового обґрунтування позовних вимог зазначає, що у процесі напрацювання, реєстрації та прийняття оскаржуваного нормативно-правового акта було допущено ряд процедурних порушень (проект нормативного акта був оцінений лише чотирьома комітетами: Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітетом з питань аграрної політики та земельних відносин, Комітетом з питань бюджету та Комітетом з питань запобігання і протидії корупції; проект постанови був включений до порядку денного сесії Верховної Ради України без направлення для надання відповідного висновку Комітетом з питань європейської інтеграції щодо відповідності даного акта міжнародно-правовим зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції; відсутні офіційні письмові висновки комітетів з питань аграрної політики та земельних відносин та з питань бюджету; до проекту оскаржуваної постанови не долучено фінансово-економічне обґрунтування, що є підставою для повернення такого без його включення до порядку денного та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України); оскаржувана постанова Верховної Ради України прийнята за відсутності інформації щодо дійсних потреб регіону, його мешканців та фактичних обставин.

5. 03.09.2019 від відповідача до Суду надійшов відзив на позовну заяву, у якому Верховна Рада України заперечує щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що проект постанови Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області, зміну і встановлення меж Сокальського району Львівської області» розроблений з урахуванням повноважень Верховної Ради України, визначених статтею 85 Конституції України та Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженим Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 № 1654-Х, а також з дотриманням вимог Регламенту Верховної Ради України; звертаючись з даним позовом до суду позивач не вказав, яким чином оскаржувана постанова Верховної Ради України порушує права, свободи чи інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин.

6. Також 03.09.2019 від відповідача до суду надійшло клопотання про закриття провадження у справі, в обґрунтування якого Верховна Рада України посилається на те, що спір між суб`єктами владних повноважень допускається лише в одному випадку - з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, однак у даній справі між позивачем та відповідачем такий спір відсутній, а тому даний позов не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

7. У судовому засіданні представники позивача Соснівської міської ради - Пилипів В.І. та Харчук І.Т. заперечували щодо задоволення вказаного клопотання представника відповідача та зазначили, що у даній справі дійсно відсутній спір між позивачем та відповідачем як суб`єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, однак позивач шляхом подання даного позову реалізує гарантоване йому Конституцією України право оскарження в суді рішень органу державної влади.

8. Представник відповідача Верховної Ради України - Шумар В.Ю. у судовому засіданні заявлене нею клопотання про закриття провадження у справі підтримала.

9. Вирішуючи клопотання про закриття провадженні у справі, колегія суддів виходить з наступного.

10. Постановою Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області, зміну і встановлення меж Сокальського району Львівської області» №2749-VIII від 06.06.2019 постановлено змінити межі Сокальського району Львівської області, збільшивши його територію на 198,0 га земель, що знаходяться у віданні Соснівської міської ради Червоноградської міської ради Львівської області (територію міста Соснівка); затвердити територію Сокальського району Львівської області загальною площею 157498,0 га; Кабінету Міністрів України в межах повноважень забезпечити взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань, пов`язаних із зміною і встановленням меж Сокальського району Львівської області.

11. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

12. Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

13. У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

14. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

15. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

16. Згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

17. Частинами третьою та четвертою даної статті передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

18. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

19. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

20. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

21. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

22. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

23. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право на звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

24. Під компетенцією слід розуміти сукупність юридично установлених повноважень, прав і обов`язків конкретного органу чи посадової особи, яка визначає місце в системі державних органів (органів місцевого самоврядування). Юридичний зміст поняття «компетенція» включає в себе такі елементи: предмети підпорядкування (коло об`єктів, явищ, дій, на які розповсюджуються повноваження), права і обов`язки, повноваження органу чи особи, відповідальність, відповідність поставленим цілям, задачам і функціям.

25. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 06.02.2019 у справі №705/748/17 (провадження №11-1195апп18) сформований правовий висновок, що під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

26. Таким чином, компетенційні спори можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб`єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції можуть виникати з приводу привласнення повноважень іншого суб`єкта чи перевищення власних повноважень.

27. Як вбачається із матеріалів справи та підтверджено представниками сторін у судовому засіданні, спір у даній справі не є компетенційним.

28. Щодо наявності у Соснівської міської ради права на звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень у відповідності до закону колегія суддів зазначає наступне.

29. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

31. Правові основи організації та діяльності органів місцевого самоврядування визначені Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування».

32. Відповідно до частини 1 статті 10 даного Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

33. Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені Главою 1 Розділу ІІ Закону України «Про місцеве самоврядування».

34. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

35. Однак ні Конституція України, ні закони України не наділяють органи місцевого самоврядування повноваженнями звертатись до суду з позовом до Верховної Ради України про оскарження її постанов.

36. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскільки Соснівська міська рада як суб`єкт владних повноважень не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання нечинною та протиправною постанови Верховної Ради України, спір між сторонами не є компетенційним, то й оскаржувана постанова не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням органу місцевого самоврядування.

37. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 у справі № 800/414/17.

38. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

39. Згідно з частиною 1 статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

40. Однак колегія суддів вважає, що у даному випадку поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, необхідно тлумачити в контексті частини 3 статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

41. Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18 та від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 05.02.2019 у справі №9901/638/18.

42. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду із позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю та позивачу необхідно роз`яснити, що вимоги, викладені у позовній заяві, не підлягають судовому розгляду за позовом органу місцевого самоврядування.

Керуючись статтями 238, 241-246, 256, 266, 295 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Клопотання задовольнити.

Провадження у адміністративній справі за позовом Соснівської міської ради до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області і встановлення меж Сокальського району Львівської області» №2749-VIII від 06.06.2019 - закрити.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст ухвали складено 27.12.2019.

Головуючий суддя І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук