РІШЕННЯ

Іменем України

19 грудня 2019 року

м. Київ

справа № П/9901/286/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А.., Коваленко Н.В., Кравчук В.М., Чиркін С.М.,

секретар судового засідання - Іванова Н.П.

за участю: позивача, представника позивача, представника відповідача, третьої особи ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання протиправними та скасування Указів, -

в с т а н о в и в :

1.

27.05.2019р. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду, як суду першої інстанції, з позовом, в якому, з врахуванням заяв про зміну предмету позову, просив:

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 24.05.2019р. №322/2019 «Про скасування Указу Президента України від 04 травня 2019 року №186»;

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 24.05.2019р. №323/2019 «Про скасування Указу Президента України від 04 травня 2019 року №187»;

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 09.07.2019р. №503/2019 «Про призначення ОСОБА_4 членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення (далі Національна рада)»;

Одночасно позивач просив поновити його на посаді члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення з 24.05.2019р. та встановити судовий контроль за виконанням судового рішення.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що Укази про звільнення та призначення членів Національної ради є актами індивідуальної дії, скасування яких після їх виконання не передбачено. Крім того, скасування раніше виданих Указів не належить до повноважень відповідача.

Представник відповідача позов не визнав з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Зокрема посилався на те, що Укази щодо ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є актами індивідуальної дії, прав та інтересів позивача не стосуються і відповідно не можуть бути ним оскаржені.

Крім того, посилався на те, що оскаржуваним Указом Президента України скасовано як незаконний Указ про призначення позивача, а не припинено його повноваження як члена Національної ради.

Третя особа Національна рада в письмових поясненнях проти задоволення позовних вимог заперечила.

Третя особа ОСОБА_2 у письмових поясненнях зазначив, що своє звільнення з посади члена Національної ради вважає законним. Просив позовні вимоги задовольнити частково.

Третя особа ОСОБА_3 у письмових поясненнях проти задоволення позовних вимог заперечив.

Позивачем надано відповідь на відзив, в якій він зазначив, що наведені у відзиві доводи не спростовують доводів позовної зави. Наполягав на задоволенні позовних вимог.

Позивач та його представник в судовому засіданні позовні вимоги підтримали та просили суд задовольнити позов у повному обсязі.

Представник відповідача, та третя особа - ОСОБА_3 позовні вимоги не визнали, просили відмовити в задоволенні позову.

2.

В ході розгляду справи судом встановлено, що Указом Президента України від 04.05.2019р. №186/2019 ОСОБА_5 звільнено з посади члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.

Указом Президента України від 04.05.2019р. №187/2019 ОСОБА_1 призначено членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.

Наказом від 08.05.2019р. №76-к «Про призначення ОСОБА_1 » оголошено Указ Президента України від 04.05.2019р. №187/2019 щодо призначення ОСОБА_1 строком на 5 років відповідно до пункту 13 частини 1 статті 106 Конституції України та статей 4, 6 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» на посаду члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Відповідно до абзацу другого зазначеного наказу, ОСОБА_1 вважається таким, що приступив до роботи на посаді члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення 10 травня 2019 року.

Указом Президента України від 24.05.2019р. №322/2019 «Про скасування Указу Президента України від 4 травня 2019 року №186» скасовано Указ Президента України від 04.05.2019р. №186 «Про звільнення ОСОБА_5 з посади члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення».

Указом Президента України від 24.05.2019р. №323/2019 «Про скасування Указу Президента України від 4 травня 2019 року №187» скасовано Указ Президента України від 04.05.2019р. №187 «Про призначення ОСОБА_6 членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення».

Наказом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 24.05.2019р. №87-к скасовано наказ заступника голови Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 08.05.2019р. №76-к «Про призначення ОСОБА_6 членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення».

Указом Президента України від 09.07.2019р. №510/2019 ОСОБА_2 звільнено з посади члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.

Указом Президента України від 09.07.2019р. №503/2019 ОСОБА_3 призначено членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення».

Позивач, вважаючи Укази №322, 323, 503 протиправними та такими, що порушують його права, звернувся до суду з цим позовом.

3.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які беруть участь у справі, та дослідивши наявні в матеріалах справи докази, суд дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частин 4, 5 статті 7 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада).

Правові засади формування та діяльності, статус, компетенція, повноваження, функції Національної ради та порядок їх здійснення визначаються Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення".

Відповідно до статті першої Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" (далі - Закон №538/97-ВР) Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.

Відповідно до статті четвертої Закону №538/97-ВР Національна рада складається з восьми осіб. З них чотири члени Національної ради призначаються Верховною Радою України і чотири члени Національної ради призначаються Президентом України. Національна рада є повноважною при призначенні не менше шести її членів. Повноваження члена Національної ради починаються з дня його призначення і тривають п`ять років, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

Повноваження Президента України щодо формування складу Національної ради передбачено статтею 106 Конституції України, пунктом 13 частини першої якої передбачено, що Президент України призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

За змістом пункту 31 статті 106 Конституції України Президент України, крім визначених у цій статті повноважень, здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією України.

Частиною другою статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Відповідно до частини 3 статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що Верховна Рада України та Президент України при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та унормування їхньої діяльності згідно з частиною другою статті 19 Основного Закону України зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України.

Правові позиції щодо визначення повноважень Президента України виключно Конституцією України висловлені в рішеннях Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019, 15 вересня 2009 року N21-рп/2009, від 10 квітня 2003 року N7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року N9-рп/2004, від 16 травня 2007 року N1-рп/2007.

Таким чином, діючи в межах повноважень, визначених Конституцією України, Президент України реалізує надані йому повноваження щодо формування складу Національної ради шляхом видання Указів про призначення та звільнення її членів.

Іншого способу реалізації конституційних повноважень, пов?язаних з формуванням Національної ради як конституційного, колегіального органу, в т.ч. шляхом скасування актів з кадрових питань, Основним Законом України не передбачено.

Посилання представника відповідача в цій частині заперечень на позов на те, що статус Президента України як гаранта додержання Конституції та законів України дозволяє йому з метою забезпечення режиму законності скасовувати явно незаконні акти, в т.ч. раніше видані Укази, не можна визнати обгрунтованими, оскільки за змістом 19, 106 Конституції України реалізація повноважень, які випливають із статусу Президента України як гаранта додержання Конституції та законів України, так само повинна здійснюватись на підставі та в межах Конституції та законів України.

В протилежному випадку мети забезпечення режиму законності досягнуто не буде.

Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 23.06.1997 №2-зп, розмежовуючи правові акти на нормативні і ненормативні, охарактеризував останні як такі, які за своєю природою, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Також, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 дійшов наступних висновків:

«…Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання…».

Зазначене рішення Конституційного Суду України, як вірно зазначає представник відповідача, хоч і ухвалене стосовно актів органів місцевого самоврядування, однак містить загальні підходи щодо можливості скасування актів ненормативного характеру, які можуть бути застосовані під час вирішення спорів у подібних правовідносинах щодо актів індивідуальної дії.

Крім того, питання наявності у Президента України повноважень скасовувати Укази щодо кадрових призначень уже виникали і в судовій практиці судів загальної юрисдикції.

Так, у справі №5/573 (2а-13995/08) про скасування Указу Президента України від 3 квітня 2008 року №297/2008 "Про скасування Указу Президента України від 25 березня 2004 року №368" суди дійшли наступних висновків (постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.02.2009р., постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 24.06.2009р., ухвала Вищого адміністративного суду України від 27.01.2010р., постанова Верховного Суду України від 15.06.2010р.):

«…Конституцією України та спеціальною нормою права, а саме Законом України "Про Конституційний Суд України", не передбачено повноважень Президента України щодо видання Указу про скасування Указу про призначення суддів Конституційного Суду України з підстави порушення процедури вступу на посаду. Таким чином, відповідач видав Указ №297/2008 від 3 квітня 2008 року поза межами повноважень, визначених Конституцією та законами України…».

Крім того, відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В ході розгляду справи судом встановлено, що Указ про призначення позивача членом Національної ради носив разовий характер застосування і такий Указ було реалізовано шляхом видачі на його підставі наказу Національною радою про його призначення та встановлення посадового окладу.

Таким чином, станом на час скасування Указ про призначення позивача членом Національної ради було виконано і він вичерпав свою дію як акт індивідуальної дії, що також виключало можливість його подальшого скасування.

Таким чином, за наслідками розгляду справи в цій частині позовних вимог суд дійшов висновку, що видаючи Указ №323, відповідач діяв поза межами повноважень, визначених Конституцією України, а тому позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

В частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування Указів №322 та 503 щодо ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

За змістом позовної заяви протиправність оскаржуваних Указів №322 та №503 щодо ОСОБА_2 та ОСОБА_3 і необхідність їх скасування позивач пов?язує виключно з скасуванням Указу про його призначення членом Національної ради та необхідністю поновлення його на посаді. Інших доводів на обгрунтування цієї частини позовних вимог позивач не зазначає.

Водночас, за змістом наведених вище положень Конституції України та Закону №538/97-ВР призначення та звільнення на посади членів Національної ради відбувається за самостійними процедурами, з прийняттям за їх наслідками відповідних рішень.

Як результат, внаслідок прийняття таких рішень виникають самостійні правовідносини, учасниками яких є конкретні суб?єкти, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються прийняті рішення і виключно для яких такі рішення створюють взаємні права та обов?язки. Такі рішення за своєю природою є актами індивідуальної дії.

Як встановлено в ході розгляду справи, наказ про призначення позивача членом Національної ради №76-к від 08.05.2019р. було скасовано саме у зв?язку із скасуванням Указу про його призначення, а не у зв?язку із скасуванням Указу про звільнення з посади члена Національної Ради ОСОБА_2

Так само, подальше призначення Указом №503/2019 членом Національної ради ОСОБА_3 відбулось після повторного звільнення ОСОБА_2 на підставі Указу від 09.07.2019р. №510/2019 і таке призначення також не було наслідком скасування Указу щодо позивача.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За приписами пункту першого частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Верховним Судом сформовано сталу судову практику щодо застосування норм права у питанні оскарження актів індивідуальної дії, яка полягає в тому, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. (Постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах №800/489/17 та №800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі №9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі №9901/611/18 та від 21 серпня 2019 року у справі №9901/283/19, від 18.09.2019р. у справі №9901/284/19).

Таким чином, оскільки оскаржувані Укази щодо ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є актами індивідуальної дії, позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникли у зв?язку з їх виданням, то такі Укази не породжують для нього прав та обов?язків і не створюють підстав для їх оскарження.

За таких обставин позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Водночас, оскільки предметом оскарження у цій справі є три Укази Президента України і доводи щодо їх протиправності пов?язані між собою, а тому суд вважає за необхідне розглянути спір в цілому по суті не закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог відповідно до сформованої судової практики.

Інші доводи представника відповідача щодо наявності підстав для скасування Указів №186 і №187 судом відхиляються як такі, які не стосуються предмету спору у цій справі.

Щодо вимог про поновлення позивача на посаді та встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.

Оскільки припинення повноважень позивача як члена Національної ради відбулось не у зв?язку з його звільненням, а у зв?язку із скасуванням акту про призначення та виданого на його підставі наказу, тому вимога позивача про поновлення на посаді задоволенню не підлягає.

При цьому, за правилами частини другої статті 6 Закону №538/97-ВР призначеною на посаду члена Національної ради Президентом України вважається особа, про призначення якої видано відповідний Указ Президента України.

Указом №187 позивач був призначений на посаду члена Національної ради і в результаті часткового задоволення позовних вимог у цій справі, в силу вимог статті 6 Закону №538/97-ВР, він фактично вважатиметься таким, що призначений на посаду члена Національної ради.

При цьому, решта посад членів Національної ради за квотою Президента України, станом на час розгляду справи, також заповнені.

За таких обставин, оскільки відповідно до Конституції України та Закону №538/97-ВР склад Національної Ради має визначену чисельність і квотні обмеження, тому питання відповідності фактичного складу Національної ради вимогам закону може бути вирішене Президентом України в межах визначеної квоти відповідно до наданих Конституцією України повноважень.

Відповідно до частини першої статті 383 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

За наслідками розгляду даної справи та часткового задоволення позовних вимог суд не вбачає підстав для встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.

Керуючись статтями 22, 242 - 246, 250, 266 Кoдексу адміністративнoгo судoчинства України,

в и р і ш и в:

Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 24 травня 2019 року №323/2019 «Про скасування Указу Президента України від 04 травня 2019 року №187 «Про призначення ОСОБА_1 членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення».

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

Н.В. Коваленко

В.М. Кравчук

С.М. Чиркін