ф

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 грудня 2019 року

Київ

справа №815/7251/15

адміністративне провадження №К/9901/14659/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі Южненської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України"

на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Бойка О.Я. від 16.03.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Жука С.І., суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В. від 12.07.2016

у справі № 815/7251/15

за позовом Державного підприємства "Адміністрація морських портів" України в особі Южненської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України"

до Відділу містобудування та архітектури Комінтернівської районної державної адміністрації Одеської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Комінтернівська районна державна адміністрація,

про визнання рішень протиправними та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2015 року Державне підприємство "Адміністрація морських портів" України в особі Южненської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (далі також - позивач) звернулося до адміністративного суду з позовом до Відділу містобудування та архітектури Комінтернівської районної державної адміністрації Одеської області (далі також - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Комінтернівська районна державна адміністрація, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просило: визнати протиправними відмови Відділу містобудування та архітектури Комінтернівської районної державної адміністрації Одеської області від 04.12.2015 № 2413/01-21/2610 та від 23.12.2015 № 2616/01-21/2789 щодо погодження проекту землеустрою про відведення земельних ділянок Державному підприємству "Адміністрація морських портів України" у постійне користування для забудови з метою забезпечення безпеки мореплавства в межах акваторії Морського порту "Южний" на території Комінтернівського району Одеської області (за межами населених пунктів); зобов`язати Відділ містобудування та архітектури Комінтернівської районної державної адміністрації Одеської області погодити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок Державному підприємству "Адміністрація морських портів України" у постійне користування для забудови з метою забезпечення безпеки мореплавства в межах акваторії Морського порту "Южний" на території Комінтернівського району Одеської області (за межами населених пунктів).

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 16.03.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016, у задоволенні позову відмовлено.

3. 25.07.2016 до Вищого адміністративного суду України від позивача надійшла касаційна скарга на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16.03.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016, в якій просить такі скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27.12.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

5. У подальшому справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").

6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, 20.11.2015 позивач через відділ надання адміністративних послуг Комінтернівської районної державної адміністрації надав комплект документів для одержання висновку Відділу містобудування та архітектури Комінтернівської районної державної адміністрації до проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у постійне користування для забудови з метою забезпечення мореплавства в межах акваторії Морського порту "Южний" на території Комінтернівського району Одеської області (за межами населених пунктів).

8. 04.12.2015 за результатами розгляду наданої землевпорядної документації Відділ містобудування та архітектури відмовив позивачу у погодженні проекту землеустрою та повернув його на доопрацювання з підстав невідповідності статті 50 Закону України "Про землеустрій", а саме: відсутності копії клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та матеріалів геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування; невідповідності назви проекту землеустрою згідно з розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 08.07.2009 № 508/А-2009 проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розробленого Приватним підприємством "ГЕОЗЕМ 8".

9. 10.12.2015 позивач повторно звернувся до відповідача з комплектом документів для одержання відповідного висновку.

10. 23.12.2015 відповідач повторно відмовив позивачу у погодженні проекту землеустрою з тих же підстав.

11. Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України №133-р від 04.03.2013 та наказу Міністерства інфраструктури № 163 від 19.03.2013 здійснена реорганізація державних підприємств морського транспорту та створене Державне підприємство «Адміністрація морських портів України». Окремі зобов`язання та повноваження з управління майном, що знаходилось у компетенції Державного підприємства «Морський торговий порт Южний» передані на користь Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Южненської філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України», зокрема акваторія порту та договір від 23.12.2009 № СД/Т/ВКБ-314 на виконання робіт з розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» в постійне користування із земель водного фонду на території Комінтернівського району Одеської області. Позивач через відділ надання адміністративних послуг Комінтернівської районної державної адміністрації 20.11.2015 надав комплект документів для одержання висновку про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок Державному підприємству «Адміністрація морських портів України» у постійне користування для забудови з метою забезпечення безпеки мореплавства в межах акваторії Морського порту «Южний» на території Комінтернівського району Одеської області (за межами населених пунктів). Однак Державному підприємству «Адміністрація морських портів» України в особі Южненської філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» 04.12.2015 відмовлено Відділом містобудування та архітектури Комінтернівської районної державної адміністрації Одеської області у погодженні землеустрою та повернуто такий на доопрацювання.10.12.2015 позивач вдруге звернувся до відповідача з відповідним комплектом документів для одержання висновку щодо проекту землеустрою. 23.12.2015 відповідачем повторно безпідставно відмовлено позивачу у погодженні проекту землеустрою.

13. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що комплект документів, поданий позивачем для погодження проекту землеустрою, не відповідає вимогам Закону України «Про землеустрій». Позивач не усунув виявлені у проектній документації недоліки з метою приведення її до вимог чинного законодавства, натомість багаторазово подавав недопрацьовану документацію для погодження всупереч вимогам статей 6, 28 Закону України «Про землеустрій». Строк дії дозволу на розробку позивачем проекту землеустрою закінчився 08.07.2010, відтак дана обставина унеможливила погодження такого у відповідності до положень статті 186-1 Земельного кодексу України.

14. Представник третьої особи зазначав про безпідставність вимог позивача з огляду на те, що у нього відсутній дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що підставою для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки було розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 08.07.2009 №508/А-2009 «Про затвердження матеріалів вибору місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки в постійне користування державному підприємству «Морський торговельний порт Южний», згідно з яким строк дії дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки та вимог щодо її відведення становить один рік. З огляду на викладене відсутні підстави для задоволення позову.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що суди попередніх інстанцій помилково не надали оцінку доводам відповідача, які були підставою для прийняття оскаржуваних листів-відмов від 04.12.2015 № 2413/01-21/2610 та від 23.12.2015 № 2616/01-21/2789. Статтею 186-1 Земельного кодексу України встановлено вичерпний підстав для відмови у погодженні проекту землеустрою. У оскаржуваних рішеннях відповідача відсутні посилання на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

18. Згідно з положенням частини 3 статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

19. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

20. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

23. Відповідно до абзацу 10 статті 1 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

24. Згідно з частиною 2 статті 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.

25. Повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок закріплені у статті 186-1 Земельного кодексу України (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

26. Частиною 1 вказаної статті 186-1 Земельного кодексу України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

27. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта, подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури (частина 2 статті 186-1).

28. Згідно з частиною 4 статті 186-1 Земельного кодексу України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

29. Відповідно до частини 5 статті 186-1 Земельного кодексу України органи, зазначені в частинах 1 - 3 цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

30. Частинами 6 і 8 статті 186-1 Земельного кодексу України встановлено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи. У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений). Органами, зазначеними в частинах 1 - 3 цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки. Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

31. Системний аналіз вказаних правових норм дає змогу дійти висновку, що відмова у погодженні та затвердженні проекту землеустрою можлива виключно з підстав його невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації та у зв`язку із неусуненням недоліків, на які було наголошено у попередньому висновку.

32. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 12.09.2019 у справах №810/1336/16 та №806/1430/16, від 18.09.2019 у справі №815/4339/15, від 28.11.2019 у справі №826/18649/15.

33. Згідно з частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

34. Як встановлено судами попередніх інстанцій під час розгляду справи, підставою для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки було розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 08.07.2009 №508/А-2009 «Про затвердження матеріалів вибору місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки в постійне користування державному підприємству «Морський торговельний порт Южний», згідно з яким строк дії дозволу на розроблення проекту землеустрою позивачем закінчився 08.07.2010. Позивач звертався до обласної державної адміністрації із проханням внести зміни до вказаного розпорядження, однак такі внесеними не були. З урахуванням викладеного, у відповідача були відсутніми правові підстави для погодження наданого позивачем проекту землеустрою.

35. Колегія суддів погоджується з даним висновком судів попередніх інстанцій, оскільки закінчення строку дії дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки виключає можливість погодження такого після його закінчення.

36. Доводи касаційної скарги не містять об`єктивно мотивованих міркувань, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанції, зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені в апеляційній скарзі і з урахуванням яких суди попередніх інстанцій вже надали оцінку встановленим обставинам справи.

37. Аргументи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас, за приписами частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

38. Відтак, враховуючи те, що Суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості додатково перевіряти досліджені судами попередніх інстанцій докази, на підставі яких такі обставини встановлено, Верховний Суд відхиляє відповідні доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, оскільки такі спрямовані на переоцінку доказів у справі.

39. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

40. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

41. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

42. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

43. Суд у цій справі також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

44. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

45. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанції порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, відтак суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних рішень - без змін.

46. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державного підприємства "Адміністрація морських портів" України в особі Южненської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16.03.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Саприкіна