ПОСТАНОВА

Іменем України

19 грудня 2019 року

Київ

справа №815/4757/15

адміністративне провадження №К/9901/13732/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2015 року у складі колегії суддів: Бжассо Н.В., Єфіменко К.С., Харченко Ю.В. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року у складі колегії суддів: Зуєвої Л.Є., Шевчука О.А., Федусика А.Г. у справі за позовом Приватного підприємства "Дисконт" до Міністерства культури України про зобов'язання вчинення певні дії,

УСТАНОВИВ:

ПП "Дисконт" (надалі по тексту - позивач) звернулось до суду з позовом, в якому просило: - скасувати рішення Міністерства культури України (надалі по тексту - відповідач), яким скасовано погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13 від 14.02.2013;

- визнати протиправними дії посадових осіб відповідача, які ухвалили (прийняли рішення щодо скасування погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13 від 14.02.2013;

- зобов'язати відповідача відповідно до ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" поновити документ дозвільного характеру, а саме погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13 від 14.02.2013 відповідно до вимог абз. 9 ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності";

- визнати протиправними дії посадових осіб відповідача щодо ненадання відповідей на листи ПП "Дисконт" від 16.04.2015 року б/н, від 21.05.2015 № 1 та 12.06.2015 року № 1.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що при скасуванні погодження історико-містобудівного обґрунтування, Міністерство культури України діяло не в межах повноважень наданих даному центральному органу влади та без передбачених профільним Законом підстав, що є порушенням основних принципів діяльності суб'єктів владних повноважень закріплених в Конституції України, яке призвело до порушення прав та законних інтересів позивача, як замовника будівництва.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2015, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року, позов задоволено частково.

Скасовано рішення Міністерства культури України, яким скасовано погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13 від 14.02.2013.

Зобов'язано відповідача відповідно до ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" поновити документ дозвільного характеру - погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13 від 14.02.2013.

Визнано протиправними дії відповідача щодо ненадання ПП "Дисконт" рішення, яким скасовано погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13 від 14.02.2013.

Визнано протиправними дії відповідача щодо ненадання відповідей на листи ПП "Дисконт" від 16.04.2015 б/н, від 21.05.2015 № 1 та 12.06.2015 № 1.

В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що приймаючи рішення про скасування історико-містобудівного обґрунтування відповідач діяв лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тому постанова Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2015 та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.12.2015 підлягають скасуванню.

Відзиву на касаційну скаргу позивачем до суду не подано.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами встановлено, що ПП "Дисконт" виступає замовником будівництва житлового будинку з вбудованими офісними приміщеннями по вул. Бєлінського, 16 у м. Одесі.

14.02.2013, з метою здійснення будівництва ПП "Дисконт" отримало в Міністерстві культури України документ дозвільного характеру - погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 340/10/61-13. Факт погодження містобудівного обґрунтування № 34/10/61-13 підтверджується листом Міністерства культури України від 14.02.2013 № 340/10/61-13.

У квітні 2015 року, з інформаційних джерел у мережі "Інтернет", позивачу стало відомо, що Міністерством культури України скасовано погодження історико- містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу від 14.02.2013 № 340/10/61-13.

З метою підтвердження інформації, позивач звернувся до Міністерства культури України засобами електронного та поштового зв'язку.

06.05.2015, ПП "Дисконт" отримало лист Міністерства культури України від 27.03.2015 №971/10-2/13-15 "Щодо скасування погодження історико-містобудівного обґрунтування та призупинення будівництва житлового комплексу по вул. Бєлінського, 16 у м. Одеса", за результатом якого позивача проінформовано, що у зв'язку з суспільним резонансом, невідповідності поверховості запроектованого житлового будинку, у зв'язку з непогодженням проекту будівництва з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, Міністерство скасовує погодження від 14.02.2013 № 340/10/61-13 історико-містобудівного обґрунтування будівництва житлового будинку з вбудованими офісними приміщеннями по вул.Бєлінського, 16 у м. Одесі.

Також з матеріалів справи встановлено, що листами від 21.05.2015, від 12.06.2015 підприємство зверталось до міністерства з вимогою надати рішення, інформацію та копії документів щодо скасування погодження. На жодне з вищезазначених звернень відповідач відповіді не надано.

Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що Міністерство культури України при прийнятті оскаржуваного рішення та при несвоєчасному надані запитуваної інформації відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" діяла з перевищенням свої повноважень, та не у спосіб, передбачений законодавством України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" (у редакції, що діяла в момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частин 2 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.

Пунктом 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць встановлено, що опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань.

Згідно із статтею 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини", державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Положенням про Міністерство культури України, затвердженим указом Президента України від 06.04.2011 № 388/2011 передбачено, що Міністерство культури України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінкультури України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо формування державної політики у сфері кінематографії, формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин України.

Пунктами 14, 17, 18 статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

- погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини;

- надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць;

- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

Підпунктом 65 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, передбачено, що Міністерство культури України відповідно до покладених на нього завдань, у межах повноважень погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам'ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програми та проекти, в результаті реалізації яких може змінитися стан об'єктів культурної спадщини.

Наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 № 122 затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України.

Згідно із пунктами 2, 3, 4 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України історико-містобудівні обґрунтування розробляються відповідно до пункту 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318.

Історико-містобудівне обґрунтування - це науково-проектна документація, яка визначає наукову концепцію врахування пам'яток, об'єктів культурної спадщини, традиційного характеру середовища як містоформуючих чинників при проектуванні будівель і споруд.

Історико-містобудівне обґрунтування повинне визначати принципову можливість будівництва, реконструкції будівель і споруд на відповідній земельній ділянці, а також граничні параметри цих будівель і споруд.

Відповідно до пунктів 9, 10, 11 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України, для розроблення історико-містобудівного обґрунтування замовник надає організації-виконавцю історико-містобудівного обґрунтування всю необхідну вихідну та дозвільну документацію, графічні матеріали, а також, у разі наявності, передпроектні пропозиції. Організація-виконавець готує відповідні графічні та текстові матеріали, бере у встановленому порядку участь у їх розгляді та погодженні.

Розроблене історико-містобудівне обґрунтування замовник подає на погодження до Міністерства культури України або до іншого органу охорони культурної спадщини у разі делегування йому відповідних повноважень Міністерством культури України. Після отримання зазначеного погодження історико-містобудівне обґрунтування затверджується замовником у складі проектної документації.

Організацію розроблення та погодження історико-містобудівного обґрунтування забезпечує замовник. Він на договірних засадах може доручити збір вихідних даних і погодження історико-містобудівного обґрунтування організації-виконавцю.

Колегія суддів зазначає, що а ні Закон України "Про охорону культурної спадщини", а ні Методичні рекомендації щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України не містять положень щодо порядку та підстав скасування (анулювання) відповідного погодження історико-містобудівного обґрунтування.

Згідно із статтею 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", документ дозвільного характеру - це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Пунктом 106 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" передбачено, що погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земельних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам'яток місцевого значення, їх територій і зон охорони, є документом дозвільного характеру, який встановлено Законом України "Про охорону культурної спадщини".

Судами попередніх інстанцій вірно вказано, що погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу є дозвільним документом в розумінні Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно із абзацом 6 частини 1 статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру.

Частиною 7 статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено, що дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:

- звернення суб'єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;

- припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом);

- припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.

Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

У разі якщо анулювання документа дозвільного характеру здійснюється дозвільним органом, рішення про анулювання документа дозвільного характеру видається особисто або надсилається суб'єкту господарювання поштовим відправленням з описом вкладення не пізніше п'яти робочих днів із дня прийняття (винесення) рішення, якщо інше не передбачено законом.

Рішення дозвільного органу про анулювання документа дозвільного характеру може бути оскаржено до адміністративного суду.

Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

У разі анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, документ дозвільного характеру підлягає поновленню за рішенням дозвільного органу або адміністративного суду. Поновлення документа дозвільного характеру відбувається шляхом здійснення відповідного запису в реєстрі документів дозвільного характеру та повернення суб'єкту господарювання безпідставно анульованого документа дозвільного характеру.

Оскільки Міністерство культури України скасувало погодження історико-містобудівного обґрунтування листом від 27.03.2015 №971/10-2/13-15 не з підстав, передбачених частиною 7 статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Міністерство культури України, скасовуючи позивачу погодження історико-містобудівного обґрунтування, діяло не у відповідності до вимог чинного законодавства, та не у спосіб, передбачений законодавством України, протиправно та необґрунтовано.

Також колегія суддів погоджується з покликаннями судів попередніх інстанцій стосовно того, що Міністерством культури України не виконано вимоги абз.3 ч.7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" щодо своєчасного надання ґрунтованих відповідей на запити ПП "Дисконт" про доступ до публічної інформації та своєчасно повідомлення суб'єкта господарювання про анулювання дозвільного документу.

Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також, звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства культури України залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук