ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/945/19 Головуючий у 1-й інстанції: Леонтович А.М.

Суддя-доповідач: Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.

при секретарі Баглай О.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23.09.2019 у справі за адміністративним позовом управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області до комунального позашкільного навчального закладу Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» про стягнення надміру витрачених коштів, -

В С Т А Н О В И В:

Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило:

- стягнути з комунального позашкільного навчального закладу Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» неправомірно витрачених коштів Фонду соціального страхування України в розмірі 67 563, 83 грн.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 23.09.2019 у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області звернулось із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та постановити нове рішення, яким позов задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» №1105-XIV від 23.09.1999 (далі- Закон № 1105-XIV) утворено Фонд соціального страхування України внаслідок реорганізації шляхом злиття Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Зазначеним положенням Закону обумовлено припинення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності шляхом приєднання до Фонду соціального страхування та її робочих органів, яким є Київське обласне відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

З 01.08.2017 всі функції та завдання, визначені Законом № 1105-XIV, забезпечуються Фондом соціального страхування та його робочими органами.

Відповідно до Положення про управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області, яке затверджене наказом виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України № 61-ОД від 25.01.2018, управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області являється правонаступником Київського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Листом від 30.01.2019 вих. № 26-061414/855-2019 Північним офісом Держаудитслужби управлінню виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області було повідомлено, що за результатами планової ревізії фінансово-господарської діяльності Київського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності встановлено порушення чинного законодавства на загальну суму 163 261, 32 грн, в тому числі порушень, що призвели до втрат (збитків) фінансових ресурсів, на суму 126 908, 12 грн.

В претензії від 27.06.2017 вих. № 1509/07-21, яка виставлена відповідачу, зазначено, що проведеною в ході ревізії зустрічною звіркою (довідка від 11.04.2017 № 06-31/383) встановлено, що кошти Фонду використовувались комунальним позашкільним навчальним закладом Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» з порушенням норм чинного законодавства України, що призвело до завдання матеріальної шкоди (збитків) об`єкту контролю на суму 67 563, 83 грн., а саме:

- недотримано норм витрат на харчування спортсменів та тренерів-викладачів при проведенні навчально-тренувальних зборів, визначених розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 21.01.2010 № 32 «Норми витрат на матеріальне забезпечення спортивних заходів та їх учасників, що проводяться за участю спортсменів, збірних команд Київської області», внаслідок чого незаконно використано коштів Фонду в період з 01.06.2014 по 01.03.2015 на загальну суму 57 620, 38 грн.;

- перевищено граничну тривалість проведення навчально-тренувальних зборів, пов`язаних з безпосередньою підготовкою до спортивних змагань державного рівня, визначену п. 25 Положення про дитячо-юнацьку спортивну школу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 993 та п.3.21 Статуту ДЮСШ, затвердженого розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 14.06.2011 № 587, що призвело до незаконного використання коштів Фонду на суму 9 943, 45 грн.

Листом № 57 від 06.07.2017 комунальним позашкільним навчальним закладом Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» надано відповідь на вищезазначену претензію.

Вважаючи дії відповідача незаконними та такими, що порушують встановлений порядок фінансування за рахунок коштів Фонду соціального страхування України, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що позивачем було направлено вимогу щодо стягнення з відповідача коштів всупереч чинному законодавству, та не було надано належних доказів, які б вказували на наявність підстав для стягнення з відповідача коштів в розмірі 67 563,83 грн., а тому позовні вимоги управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області до комунального позашкільного навчального закладу Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» про стягнення надміру витрачених коштів не підлягають задоволенню.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, що управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області діяло на підставі та в межах чинного законодавства та направлення вимоги щодо стягнення з відповідача коштів є правомірним.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, фінансові та організаційні засади загальнообов`язкового державного соціального страхування, гарантії працюючих громадян щодо їх соціального захисту у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, вагітністю та пологами, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, охорони життя та здоров`я регулюються Законом України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування».

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування», загальнообов`язкове державне соціальне страхування - система прав, обов`язків та гарантій, яка передбачає матеріальне забезпечення, страхові виплати та надання соціальних послуг застрахованим особам за рахунок коштів Фонду соціального страхування України.

Згілно з ч. 1 ст. 4 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» визначено, що Фонд соціального страхування є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхови х внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування витрат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці № 77» викладено у новій редакції Закон України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23.09.1999 № 1105, і, відповідно з 01.01.2015 року набрав чинності Закон України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування», яким створено Фонд соціального страхування України.

Відповідно до п. 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» визначено, що Фонд соціального страхування України є правонаступником Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Частиною першою статті 9 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» закріплено, що основними завданнями Фонду та його робочих органів є:

1) реалізація державної політики у сферах соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, медичного страхування;

2) надання матеріального забезпечення, страхових виплат та соціальних послуг відповідно до цього Закону;

3) профілактика нещасних випадків;

6) здійснення перевірки обґрунтованості видачі та продовження листків непрацездатності застрахованим особам, у тому числі на підставі інформації з електронного реєстру листків непрацездатності;

7) здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду;

8) аналіз та прогнозування надходження коштів від сплати єдиного внеску.

Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування», Фонд зобов`язаний:

1) забезпечувати фінансування та виплачувати матеріальне забезпечення, страхові виплати і надавати соціальні послуги, передбачені цим Законом;

2) здійснювати контроль за дотриманням порядку використання страхувальником страхових коштів;

3) вживати заходів щодо раціонального використання коштів і забезпечення фінансової стабільності Фонду;

4) контролювати правильність витрат за соціальним страхуванням, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами з питань соціального страхування;

5) стягувати надміру виплачені кошти з юридичних і фізичних осіб у встановленому законом порядку;

6) вести облік і звітність щодо страхових коштів;

7) надавати безоплатно застрахованим особам і страхувальникам консультації з питань застосування законодавства про соціальне страхування;

8) вести облік показників для визначення класу професійного ризику виробництва;

9) щорічно складати звіт про результати своєї діяльності та після його затвердження правлінням Фонду подавати Кабінету Міністрів України і оприлюднювати;

10) інформувати страхувальників та застрахованих осіб про результати своєї роботи через засоби масової інформації;

11) укладати угоди з лікувально-профілактичними закладами та окремими лікарями на обслуговування потерпілих на виробництві, а також угоди із санаторно-курортними закладами для обслуговування застрахованих осіб, що направляються безпосередньо із стаціонару лікувального закладу до реабілітаційних відділень.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що Фонд соціального страхування України є органом, на який законодавством України покладено обов`язок щодо керівництва та управління питаннями загальнообов`язкового державного соціального страхування. При цьому, спеціальним законом у сфері загальнообов`язкового державного соціального страхування визначено, що виключно Фонд має своїм завданням здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду, а обов`язком - стягнення надміру виплачених коштів з юридичних і фізичних осіб у встановленому законом порядку.

Так, постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 22.10.2010 № 29 затверджено Інструкцію про порядок проведення перевірок страхувальників по коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, прийняття рішень за їх результатами та процедуру оскарження (далі - Інструкція № 29).

Інструкція № 29 встановлює порядок проведення перевірок страхувальників по коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі - Фонд), порядок прийняття рішень за результатами перевірок та процедуру оскарження рішень за результатами перевірок.

Відповідно до пункту 2.3 Інструкції № 29 органи Фонду здійснюють планові та позапланові перевірки.

Згідно пункту 3.6 Інструкції № 29 позапланові перевірки проводяться без попереднього повідомлення страхувальника за наявності таких підстав:

а) подання страхувальником письмової заяви до відповідного органу Фонду про здійснення перевірки за його бажанням;

б) виявлення невідповідності між даними, зазначеними у документах обов`язкової звітності та заявах-розрахунках, поданих страхувальником до органу Фонду;

в) за результатами аналізу даних, зазначених у звітності, заяві-розрахунку страхувальника по коштах Фонду, статистичних даних виявлено перевищення розміру середньоденної допомоги по тимчасовій непрацездатності, вагітності і пологах над розміром середньоденної заробітної плати;

г) виявлення під час перевірки в іншого страхувальника фактів, що свідчать про порушення вимог законодавства, які вплинули або можуть вплинути на виплату матеріального забезпечення та надання соціальних послуг;

ґ) звернення фізичних та юридичних осіб про порушення страхувальником законодавства з питань, що належать до компетенції органів Фонду; подання страхувальником у встановленому порядку скарги про порушення законодавства посадовими особами органу Фонду під час проведення планової чи позапланової перевірки або скарги на рішення органу Фонду;

д) неподання у встановлений термін страхувальником звітності до органу Фонду без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню такої звітності;

е) розпочато процедуру реорганізації чи припинення юридичної особи, закриття відокремленого підрозділу юридичної особи, припинення діяльності суб`єкта малого підприємництва, порушено провадження у справі про визнання банкрутом страхувальника або подано заяву про зняття з обліку страхувальника;

є) на вимогу правоохоронних органів або за рішенням суду.

Під час перевірок страхувальників перевіряються: здійснення заходів щодо усунення порушень, виявлених попередніми перевірками; стан заборгованості по страхових коштах; повнота та своєчасність сплати та повернення страхових коштів страхувальниками правомірність призначення та виплати матеріального забезпечення застрахованим особам; правильність обчислення середньоденної заробітної плати, з якої обраховуються суми матеріального забезпечення застрахованим особам; правомірність заявлення і використання страхових коштів, які надійшли від органів Фонду; правомірність видачі та використання путівок на санаторно-курортне лікування працівниками та членами їх сімей та правильність ведення їх обліку, своєчасність сплати їх часткової вартості; дотримання вимог нормативно-правових актів Фонду щодо оздоровлення та позашкільного обслуговування дітей; правильність складання звітності по коштах Фонду та своєчасність її надання до органів Фонду; робота комісії (уповноваженого) із соціального страхування підприємства, установи, організації; відповідність даних бухгалтерського обліку даним звітності по коштах Фонду та даним статистичної звітності.

За результатами перевірки складається акт.

При складанні акта перевірки посадові особи органу Фонду об`єктивно та чітко викладають факти порушень, виявлені під час перевірки, з посиланням на відповідну структурну одиницю нормативно-правового акта. Акт перевірки має відповідати вимогам ділової мови та офіційно-ділового стилю.

Приписами пункту 4.1 Інструкції № 29 врегульовано, що за матеріалами акта перевірки та результатами розгляду заперечень страхувальника (за їх наявності) керівник органу Фонду або його заступник приймає рішення про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій до страхувальника відповідно до статей 21, 22, 28, 30 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням», яке надсилається страхувальнику разом з листом про результати розгляду заперечень (за їх наявності) протягом 20 календарних днів з дня підписання акта перевірки.

Відповідно до р. 7 Інструкції № 29 передбачений порядок адміністративного та судового оскарження рішень Фонду.

При цьому, п. 5.2 Порядку часткового фінансування санаторіїв-профілакторіїв за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, кошти Фонду, що були витрачені санаторієм-профілакторієм з порушенням вимог цього Порядку, повинні бути повернені на рахунок виконавчої дирекції відділення Фонду в десятиденний строк з дня отримання відповідного рішення.

Таким чином, виходячи з аналізу вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що чинним законодавством України визначено безальтернативний обов`язок Фонду проводити планові та позапланові перевірки страхувальників за певних вичерпних підстав, і лише за наслідками таких перевірок, оформлених належним чином, Фонд має право приймати рішення у межах своєї компетенції.

Колегія суддів звертає увагу, що матеріали справи не містять направлення на перевірку, акт перевірки та відповідно рішення, прийнятого за результатами перевірки.

Отже, вказане свідчить про те, що управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області після отримання листа Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України, у відповідності до норм чинного законодавства, не здійснено дій щодо проведення перевірки відповідача та встановлення наявності факту порушення чи, навпаки, його спростування.

При цьому, колегія суддів зазначає, що звертаючись до суду першої інстанції з метою стягнення неправомірно витрачених коштів Фонду соціального страхування України у сумі 67 563, 83 грн., позивач посилається лише на те, що з тексту листа Північного офісу Держаудитслужби управлінню виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області від 30.01.2019 вих. № 26-061414/855-2019, йому стало відомо про наявність невідшкодованих витрат (збитків) фінансових ресурсів з боку комунального позашкільного навчального закладу Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа».

Таким чином, як вірно було зазначено судом першої інстанції, управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області намагається стягнути грошові кошти з відповідача, використовуючи відомості ревізії фінансово-господарської діяльності, яка була проведена щодо самого позивача, що свідчить про те, що останнім не було дотримано вимог порядку, зокрема, щодо притягнення страхувальника до відповідальності та подано до суду адміністративний позов про стягнення грошових сум, без попереднього дослідження обставин та документації.

Більше того, вказаними діями/бездіяльністю позивача позбавлено комунальний позашкільний навчальний заклад Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» можливості оскарження рішення суб`єкта владних повноважень - Фонду соціального страхування України, як в адміністративному, так і в судовому порядку.

Доводи апелянта про те, що Київський обласним відділенням виконавчої дирекції Фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності було прийнято рішення, а саме висновлено претензію, колегією суддів не беруться до уваги, з огляду на наступне.

Претензійна робота є правовим інститутом, який функціонує у сфері приватно-господарських відносин та не поширюється на публічні правовідносини.

Відповідно до ст. 222 Господарського кодексу України учасники господарських відносин, що порушили майнові права або законні інтереси інших суб`єктів, зобов`язані поновити їх, не чекаючи пред`явлення їм претензії чи звернення до суду.

При цьому, відповідно до п. 7 ч.1 ст. 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Водночас, акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Відповідно до пункту 1.4 наказу Міністерства юстиції України № 34/5 від 12.04.2005 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов`язки тільки у того суб`єкта (чи визначеного ними певного кола суб`єктів), якому вони адресовані.

При цьому, претензія є службовим документом, і носієм інформації щодо вимоги відшкодувати Фонду в повному обсязі неправомірно витрачену суму страхових коштів.

Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що претензія є лише засобом повідомлення та не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні вимог КАС України та, відповідно не може вважатись належним актом управлінської дії Фонду соціального страхування України.

Стосовно інших посилань апеляційної скарги, то колегія суддів критично оцінює такі з огляду на їх необґрунтованість, та зазначає, що згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 23.09.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий : Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.

Шурко О.І.

Повний текст постанови виготовлений 16.12.2019.