ПОСТАНОВА

Іменем України

16 грудня 2019 року

Київ

справа №131/1136/14-а

касаційне провадження №К/9901/15079/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Желєзного І.В., Саприкіної І.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04.08.2016 (головуючий суддя: Смілянець Е.С., судді: Сушко О.О., Залімський І.Г.) у справі №131/1136/14-а за позовом ОСОБА_2 до Липовецької міської ради Липовецького району Вінницької області, третя особа: ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

В грудні 2013 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 або позивачка) звернулася до суду з позовом до Липовецької міської ради Липовецького району Вінницької області (далі - відповідач), третя особа: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення 56 сесії 6 скликання Липовецької міської ради №640 від 15.11.2013 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі".

На обґрунтування позовних вимог позивачка вказала, що в 2005 році придбала у ОСОБА_1 житловий будинок з господарськими спорудами, біля якого знаходиться земельна ділянка розміром 0,30 га, якою вона по даний час користується та сплачує земельний податок. У зв`язку з цим позивачка неодноразово зверталася до міської ради із відповідними клопотаннями про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність за цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, ведення особистого селянського господарства. Рішеннями Липовецької міської ради від 02.12.2009 № 482 та від 24.12.2012 №471 позивачці надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею по 0,10 га кожна, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування житлового будинку і для ведення особистого селянського господарства. Щодо решти земельної ділянки площею 0,10 га рішення радою не приймалось. У лютому 2013 позивачка відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) в черговий раз звернулася до Липовецької міської ради про передачу їй безоплатно у власність земельної ділянки в розмірі 0,10 га, але згодом дізналась, що рішенням 56 сесії 6 скликання від 15.11.2013 № 640 відповідач надав ОСОБА_1 дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою за місцем розташування земельної ділянки: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,10 га. Позивачка вважає, що зазначене рішення є протиправними, оскільки порушує її права на приватизацію земельної ділянки, яка перебуває у неї в законному користуванні.

Постановою Немирівського районного суду Вінницької області від 06.04.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що спірними правовідносинами не порушуються права позивачки, позаяк спірна земельна ділянка не відноситься до тієї, на якій розташовані житловий будинок і споруди, а тому право власності чи користування цією земельною ділянкою, в тому ж обсязі і на тих умовах, що і у попереднього власника, до ОСОБА_2 не перейшло. При цьому суд першої інстанції констатував, що відповідач не мав правових підстав для відмови третій особі у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж спірної земельної ділянки в натурі (на місцевості) за цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04.08.2016 скасовано постанову Немирівського районного суду Вінницької області від 06.04.2016 та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з передчасності висновків суду першої інстанції про відсутність порушеного права позивачки спірними правовідносинами, оскільки, як встановив апеляційний суд, земельна ділянка за цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства та обслуговування житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 в межах розміру земельної ділянки за цією адресою (0,31 га) фактично не розмежовувалась і не встановлювалась, а тому (без чіткого визначення де чия ділянка) неможливо встановити наявність та/або відсутність порушеного права ОСОБА_2 . Також суд апеляційної інстанції відзначив, що третій особі надано дозвіл на розробку технічної документації на земельну ділянку, яка не була відведена у встановленому законом порядку, чим порушено порядок здійснення землеустрою.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить Верховний Суд скасувати оскаржуване судове рішення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору. Скаржник зазначає, що він відповідно до рішення 11 сесії 22 скликання Липовецької селищної ради від 28.08.1997 "Про приватизацію земельних ділянок громадянам селища" отримав у приватну власність земельну ділянку загальною площею 0,20 га, на якій був розмішений житловий будинок та господарській споруди, з яких відповідно до рішення ради від 02.12.2009 (здійснено розподіл землі за цільовим призначенням) - 0,10 га виділено позивачці для обслуговування житлового будинку та господарських споруд, а 0,10 га за цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства залишено у користуванні ОСОБА_1 . Таким чином скаржник наполягає, що він є законним землекористувачем спірної земельної ділянки, яка у встановленому законом порядку не вилучалась, та відповідно право на яку не припинено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07.10.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 19.07.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 03.12.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Учасники касаційного провадження правом на подачу відзиву не скористалися.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що між позивачкою та ОСОБА_1 було укладено договір купівлі продажу від 29.08.2005, згідно умов якого продавець передав у власність покупця цілий житловий будинок з господарськими спорудами, в т.ч.: будинок з прибудовою (А) 1993 року побудови житловою площею 56,9 кв.м, господарські будівлі: сараї "Б. б. б1", літня кухня "В1", погріб "п/Б", туалет "В".

В цей же день між ОСОБА_2 та АППБ "Аваль" було укладено договір іпотеки. Предметом іпотеки зазначено: житловий будинок з господарськими будівлями, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 , який належить іпотекодавцеві на підставі договору купівлі-продажу від 29.08.2005. В пункті 2.1.2 цього договору зазначено, що земельна ділянка площею 0,30 га, на якій розміщено предмет іпотеки, не є власністю іпотекодавця.

З метою реалізації свого права на приватизацію земельної ділянки площею 0,30 га позивачка зверталася до відповідача із заявами від 28.05.2010, від 26.09.2012 та від 24.10.2012, у яких просила надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, що розташована у за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку і для ведення особистого селянського господарства.

Рішенням 31 сесії 5 скликання Липовецької міської ради від 02.12.2009 № 482 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою, що посвідчує право власності на земельні ділянки" надано ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою, що посвідчує право власності на земельну ділянку площею 0,10 га по АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд.

Цим же рішенням ОСОБА_3 також надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою, що посвідчує право власності на земельну ділянку площею 0,10 га по АДРЕСА_1 , для ведення особистого сільського господарства.

Рішенням 42 сесії 6 скликання Липовецької міської ради № 471 від 24.12.2012 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою, що посвідчує право власності на земельні ділянки" ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою, що посвідчує право власності на земельну ділянку площею 0,10 га, для ведення особистого селянського господарства за місцем розташування земельної ділянки: АДРЕСА_1 .

Таким чином, відповідно до зазначених рішень відповідачем надано позивачці дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою, що посвідчує право власності на земельну ділянку по АДРЕСА_1 , загальною площею 0,20 га, в т.ч., 0,10 га - для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд та 0,10га для ведення особистого селянського господарства, з 0,30 га бажаних.

У зв`язку з цим позивачка 27.02.2013 в черговий раз звернулася до відповідача із клопотанням, в якому просила надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 0,10 га у власність, з якої: для ведення особистого селянського господарства у розмірі 0,05 га та для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд у розмірі 0,05 га.

За результатом розгляду порушеного у зверненні від 27.02.2013 питання відповідач листом від 26.04.2013 №02-43/224 повідомив ОСОБА_2 про відсутність вільних земель резерву Липовецької міської ради за бажаним місцем розташування.

У той же час, 15.11.2013 на 56 сесії 6 скликання відповідач прийняв рішення №640 "Про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)", яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою за місцем розташування земельної ділянки: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,10 га.

Зазначене рішення і є предметом спору у цій справі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням 11 сесії 22 скликання Липовецької селищної ради від 28.08.1997 "Про приватизацію земельних ділянок громадянам селища" розглянуто заяви громадян про передачу їм у приватну власність земельних ділянок, якими вони користуються, та вирішено передати безкоштовно, в т.ч. ОСОБА_1 , у приватну власність земельну ділянку площею 0,20 га.

Рішенням Липовецької селищної ради 5 сесії 23 скликання від 11.03.1999 "Про надання земельних ділянок громадянам селища для ведення підсобного господарства" ОСОБА_1 надано земельну ділянку в тимчасове користування на полі № 5 Скакунка площею 0,10 га для ведення особистого селянського господарства.

Рішенням Липовецької міської ради від 27.01.2005 № 8 "Про визначення нумерації квартир в житловому будинку АДРЕСА_3 та впорядкування назви АДРЕСА_1" визначено адресу ОСОБА_1 - АДРЕСА_1 - земельна ділянка 0,20 га.

Рішенням Липовецької селищної ради 31 сесії 5 скликання від 02.12.2009 № 503 "Про внесення змін до рішення 11 сесії 22 скликання Липовецької селищної ради від 28.08.1997 "Про приватизацію земельних ділянок громадянам селища" вирішено внести зміни шляхом поділу земельної ділянки площею 0,20 га за цільовим призначенням, а саме: 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд та 0,10 га для ведення особистого селянського господарства.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до рішення 11 сесії 22 скликання Липовецької селищної ради від 28.08.1997 "Про приватизацію земельних ділянок громадянам селища" ОСОБА_1 являвся власником земельної ділянки площею 0,20 га, на якій був розміщений житловий будинок та господарські споруди, з яких відповідно до рішення № 503 від 02.12.2009 0,10 га виділено ОСОБА_2 для обслуговування житлового будинку та господарських споруд, і 0,10 га ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується також відомостями з Земельної кадастрової книги (а.с.81-.89 т.2).

Суд першої інстанції констатував, що при купівлі житлового будинку до позивачки перейшло цивільне право на частину земельної ділянки площею 0,10 га, на якій розміщено житловий будинок та господарські споруди, а що стосується земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, то дана земельна ділянка не відноситься до земель, на яких розташовані житловий будинок і господарські споруди, а має інше цільове призначення, тому право власності чи користування на цю земельну ділянку площею 0,10 га при оформленні правочину до ОСОБА_2 не перейшло.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній на момент розгляду справи судами попередніх інстанцій), яка кореспондується зі статтею 19 Цивільного процесуального кодексу України (у чинній редакції) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14.11.2018 у справі №826/240/16 та від 21.09.2019 у справі № 305/216/18.

Крім того, Верховний Суд зазначає, що скасування рішення 56 сесії 6 скликання Липовецької міської ради №640 від 15.11.2013 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі" в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами щодо права на земельну ділянку. Тож не виконується основне завдання судочинства.

Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що даний спір може бути розглянутий за правилами КАС.

Згідно із пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України (у чинній редакції; тут та надалі) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Відповідно до пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною першою статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтею 238 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Немирівського районного суду Вінницької області від 06.04.2016 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04.08.2016 у справі №131/1136/14-а скасувати, а провадження у цій справі - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Желєзний

І. В. Саприкіна