ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2019 р. м. Харків

Справа № 440/2288/19

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Гуцала М.І.,

Суддів: Бенедик А.П. , Донець Л.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.08.2019, головуючий суддя І інстанції: Н.І. Слободянюк (повний текст складено 30.08.19) по справі № 440/2288/19

за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області

до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області

про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (далі – позивач, ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області) звернулося до суду з позовом до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі – відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною та скасувати відмову Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 19.04.2019, викладеної у листі Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №01-62/2940 від 19.04.2019, щодо надання Головному управлінню Держпродспоживслужби в Полтавській області копій листів, заяв, розрахунків з підтверджуючими матеріалами і документами, які надавалися Публічним акціонерним товариством "Полтаваобленерго" до виконавчого комітету для встановлення тарифів відповідно до рішень Виконавчого комітету Кременчуцького міської ради Полтавської області №972 від 10.08.2018, №1386 від 29.10.2018, №169 від 08.02.2019 та для затвердження норм споживання теплової енергії №971 від 10.08.2018;

- зобов`язати Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області надати Головному управлінню Держпродспоживслужби в Полтавській області копії листів, заяв, розрахунків з підтверджуючими матеріалами і документами, які надавалися Публічним акціонерним товариством "Полтаваобленерго" до виконавчого комітету для встановлення тарифів відповідно до рішень Виконавчого комітету Кременчуцького міської ради Полтавської області №972 від 10.08.2018, №1386 від 29.10.2018, №169 від 08.02.2019 та для затвердження норм споживання теплової енергії №971 від 10.08.2018.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 відмовлено у задоволенні позову.

Не погодившись з таким судовим рішенням позивач, Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, звернулось до суду з апеляційною скаргою, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 та прийняти нове судове рішення про задоволення позову у повному обсязі.

В обгрунтування апеляційної скарги зазначає, що відповідач порушив вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України, абз. 1, абз. 2, абз. 3 ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 5, абз. 1 ч. 2 ст. 7 Закону України «Про інформацію», ч. 1 ст. 6, п 4 ч. 1 ст. 18 Закону України «Про ціни і ціноутворення». Вважає, що суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію, що передбачено в абз. 2 ч. 2 ст. 7 Закону України «Про інформацію». Також зазначає, що ч.2 ст.124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом, що зазначено у п.1, п.5 ч.І ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України, що передбачено ч.4 ст.5 Кодексу.

Відповідач своїм правом на подання відзиву не скористався, що не перешкоджає розгляду справи.

Згідно положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвали Другого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 про призначення справи до розгляду, справа була розглянута колегією суддів в порядку письмового провадження. З врахуванням вимог ч. 5 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України, датою ухвалення судового рішення є дата складання його повного тексту. Повний текст постанови суд апеляційної інстанції складає з дотриманням строків, визначених ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, виходячи з наступного.

В ході судового розгляду встановлено, що Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулось до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області із листом вих.№01-27/1841 від 27.03.2019, в якому просило до 02.04.2019 надати копії листів, заяв, розрахунків з підтверджуючими матеріалами і документами, які надавалися Публічним акціонерним товариством "Полтаваобленерго" до виконавчого комітету для встановлення тарифів відповідно до рішень Виконавчого комітету Кременчуцького міської ради Полтавської області №972 від 10.08.2018, №1386 від 29.10.2018, №169 від 08.02.2019 та для затвердження норм споживання теплової енергії №971 від 10.08.2018 (а.с.34).

Листом Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №01-62/2940 від 19.04.2019 відмовлено у наданні запитуваної інформації на підставі статті 19 Конституції України та статей 1, 5, 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності " (а.с.22).

Не погодившись з вказаною відмовою, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що позивач не має право звертатися до суду із позовом про визнання протиправною та скасування відмови Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 19.04.2019, викладеної у листі Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №01-62/2940 від 19.04.2019, щодо надання Головному управлінню Держпродспоживслужби в Полтавській області копій листів, заяв, розрахунків з підтверджуючими матеріалами і документами, які надавалися Публічним акціонерним товариством "Полтаваобленерго" до виконавчого комітету для встановлення тарифів відповідно до рішень Виконавчого комітету Кременчуцького міської ради Полтавської області №972 від 10.08.2018, №1386 від 29.10.2018, №169 від 08.02.2019 та для затвердження норм споживання теплової енергії №971 від 10.08.2018 та зобов`язання Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області надати відповідні копії.

Колегія суддів, здійснюючи апеляційний перегляд оскарженого судового рішення, виходить з того, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі – делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку наданим позивачу листом Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №01-62/2940 від 19.04.2019, яким відмовлено у наданні позивачу запитуваної інформації на підставі статті 19 Конституції України та статей 1, 5, 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 667 від 2 вересня 2015 року, встановлено, що Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику, зокрема у сфері контролю за цінами.

Згідно із пунктом 7 цього Положення Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Постановою Кабінету Міністрів України № 1092 від 16 грудня 2015 року "Про утворення територіальних органів Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів" утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів за переліком згідно з додатком 1, в т.ч. утворено Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області.

Відповідно до абзацу 2 підпункту 10 пункту 4 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби № 647 від 04 серпня 2017 року, ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін /а.с.16/.

Згідно з абзацами 1 та 16 підпункту 12 пункту 4 Положення про Головне управління Держпродспживслужби в Полтавській області Головне управління відповідно до покладених на нього завдань обмежує, забороняє або припиняє відповідно до нормативно-правових актів України господарську діяльність юридичних та фізичних осіб, звертається у порядку та строки, встановлені законом, до суду.

Отже, суд визнає, що позивач наділений повноваженням здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін. Водночас реалізація цього повноваження має відбуватися у спосіб, встановлений законом.

Судом встановлено, що законами України не передбачено право органу державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (в даному випадку територіального органу Держпродспоживслужби) звертатися до суду з позовом щодо оскарження дій (рішень) органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у випадку ненадання ними інформації та документів, необхідних для виконання покладених на Держпродспоживслужбу функцій.

Посилання позивача на Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області суд відхиляє, адже цим Положенням також не передбачено право Головного управління Держпродспоживслужби у Полтавській області звертатися до суду саме з таким позовом. А абзацом 16 підпункту 12 пункту 4 Положення про Головне управління Держпродспживслужби в Полтавській області, на який посилається позивач, встановлено повноваження позивача щодо звернення до суду з позовом про обмеження, заборону та припинення відповідно до нормативно-правових актів України господарської діяльності юридичних та фізичних осіб, а не в усіх випадках необхідності реалізації владних повноважень.

Посилання позивача на норму частини другої статті 77 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" також не заслуговує на увагу, тому що вказана норма наділяє правом на звернення до суду юридичних і фізичних осіб у разі порушення їх прав рішеннями, діями та бездіяльністю органів або посадових осіб місцевого самоврядування, однак позивач у спірних правовідносинах виступає суб`єктом владних повноважень і на нього дія цієї норми не поширюється.

Таким чином, враховуючи повноваження Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області у сфері регулювання цін, що встановлене пунктом 8 частини першої статті 18 Закону України "Про ціни і ціноутворення", суд дійшов висновку, що позивач не має право звертатися до суду із позовом про визнання протиправною та скасування відмови Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 19 квітня 2019 року, викладеної у листі Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №01-62/2940 від 19 квітня 2019 року, щодо надання Головному управлінню Держпродспоживслужби в Полтавській області копій листів, заяв, розрахунків з підтверджуючими матеріалами і документами, які надавалися Публічним акціонерним товариством "Полтаваобленерго" до виконавчого комітету для встановлення тарифів відповідно до рішень Виконавчого комітету Кременчуцького міської ради Полтавської області №972 від 10 серпня 2018 року, №1386 від 29 жовтня 2018 року, №169 від 08 лютого 2019 року та для затвердження норм споживання теплової енергії №971 від 10 серпня 2018 року та зобов`язання Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області надати відповідні копії.

Колегія суддів зазначає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Головним управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області та Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області.

Як свідчать матеріали справи, Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження, які встановлено Законом, та порушення його відповідачем.

В той же час, статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Згідно статті 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити певні дії, не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є міркування про те, що Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області у цій справі не має права на звернення до суду.

Аналогічних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17.

Згідно з ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку, а позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки суд першої інстанції розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустив порушення норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про скасування оскаржуваного судового рішення із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 у справі № 440/2288/19 скасувати.

Закрити провадження у справі № 440/2288/19 за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити певні дії.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя

(підпис)

М.І. Гуцал

Судді

(підпис) (підпис)

А.П. Бенедик Л.О. Донець

Повний текст постанови складено 13.12.2019.