ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2019 року

м.Київ

справа №813/2802/16

провадження №К/9901/7467/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Рибачука А.І., Саприкіної І.В.

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Львівської міської ради

на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 (суддя Кузан Р.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 (головуючий суддя Гудим Л.Я., судді Довгополов О.М., Святецький В.В.)

у справі № 813/2802/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Еон"

до Виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради

третя особа: Комунальне підприємство "Адміністративно-технічне управління"

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У серпні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Еон" звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту економічної політики Львівської міської ради за участі третьої особи Комунального підприємства "Адміністративно-технічне управління", в якій просило суд визнати протиправним неналежне виконання Львівською обласною державною адміністрацією обов`язку зі здійснення контролю за додержанням абз. 2 п. 6 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2013 №2067 (далі - Правила № 2067), на території міста Львова Департаментом економічної політики Львівської міської ради як робочим органом, до повноважень якого належить розгляд заяв Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕОН" як розповсюджувача реклами на продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №1-11-05-056 - пр.Свободи, 35 (місце № 8), №1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05-058 - пр.Свободи, 37 (місце № 7), №1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр.Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05- 061 - пр. Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр.Свободи, 21 (місце № 2), №1- 11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце №1);

- визнати протиправною відмову Департаменту економічної політики Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволів Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕОН" на розміщення зовнішньої реклами № 1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце № 8), № 1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05- 058 - пр. Свободи, 37 (місце № 7), № 1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05-061 - пр.Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце № 2), №1-11-05-063 - пр.Свободи, 17 (місце №1);

- зобов`язати Виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент економічної політики оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце № 8), № 1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), №1-11-05-058 - пр. Свободи, 37 (місце № 7), № 1-11- 05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), №1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05-061 - пр. Свободи, 23 (місце № 3), №1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце № 2), 1-11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце №1), та видати Товариству з обмеженою відповідальністю "ЕОН" оновлені продовжені дозволи на строк до 19.08.2021 включно.

2. Позовні вимоги обґрунтовано порушенням відповідачами норм чинного законодавства у сфері реклами, неправомірною відмовою у продовженні дозволів на розміщення реклами.

3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 у справі №813/2802/16 позов задоволено частково, зобов`язано Виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент економічної політики повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕОН» від 12.07.2016 № 2-16115-23 щодо продовження терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами № 1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце № 8), № 1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05-058 - пр. Свободи, 37 (місце № 7), № 1-11- 05-059 - пр.Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05-061 - пр.Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце № 2), 1-11-05-063 - пр.Свободи, 17 (місце №1), та видати Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕОН» оновлені продовжені дозволи на строк до 19.08.2021 включно. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі №813/2802/16 постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 скасовано та прийнято нову постанову, якою зобов`язано Департамент економічної політики Львівської міської ради, Виконавчий комітет Львівської міської ради оформити продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові за номерами: №1-11-05-056 - пр.Свободи, 35 (місце №8), №1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце №5), №1-11-05-058 - пр.Свободи, 37 (місце №7), №1-11- 05-059 - пр. Свободи, 33 (місце №6), №1-11-05-060 - пр.Свободи, 27 (місце №4), №1-11-05-061 - пр. Свободи, 23 (місце №3), №1-11-05-062 - пр.Свободи, 21 (місце №2), №1-11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце №1) і видати оновлені продовжені дозволи Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕОН» зі строком дії до 19.08.2021. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Виконавчий комітет Львівської міської ради з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі №813/2802/16 в частині задоволених позовних вимог і прийняти постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27.12.2016 відкрито касаційне провадження у справі №813/2802/16.

У зв`язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду головуючого судді Гриціва М.І. було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Саприкіної І.В., Рибачука А.І.

7. Позивачем було надано заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить залишити касаційну скаргу без задоволення. Також Товариством з обмеженою відповідальністю «ЕОН» надавалися додаткові пояснення до заперечень на касаційну скаргу.

8. Позивачем надано до суду клопотання про заміну відповідача Департаменту економічної політики Львівської міської ради правонаступником Департаментом економічного розвитку Львівської міської ради.

Верховний Суд вважає за можливе задовольнити клопотання та замінити відповідача Департамент економічної політики Львівської міської ради на правонаступника Департамент економічного розвитку Львівської міської ради.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 25.11.2011 Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕОН» були видані дозволи на розміщення реклами у місті Львові, зокрема,

№1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце №8), №1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце №5),

№1-11-05-058 - пр. Свободи, 37 (місце №7), №1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце №6),

№1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце №4), №1-11-05- 061 - пр. Свободи, 23 (місце №3),

№1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце №2), №1-11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце №1).

Строк дії таких дозволів встановлений до 19.08.2016.

10. 12.07.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕОН» звернулося до Департаменту економічної політики Львівської міської ради із заявою про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами у місті Львові.

11. 21.07.2016 Департамент економічної політики Львівської міської ради надав Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕОН» лист-відповідь вих. №2-16115-23 на заяву позивача від 12.07.2016, в якому повідомив, що 19.01.2016 набрали чинності зміни до Типових правил розміщення зовнішньої реклами (Постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1773 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності»), якими процедуру продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами було виключено. Робочий орган також зазначив, що процедура продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами не передбачена Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Відтак, дозволи позивача є дійсними до закінчення строку їх дії, а саме до 19.08.2016 без права продовження.

Крім того, робочий орган повідомив, що позивач має право звернутися за отриманням нового дозволу, подавши заяву встановленого зразка.

12. 26.07.2016 позивач подав до Львівської обласної державної адміністрації заяву про вжиття заходів контролю за додержанням законодавства з питань реклами.

13. Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕОН» вказує, що ним не отримано відповіді на вказане звернення. Крім того, Львівською обласною державною адміністрацією не було вчинено жодних дій, спрямованих на запобігання порушень прав позивача як розповсюджувача реклами, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

14. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що на момент звернення позивача до Департаменту економічної політики Львівської міської ради з заявою про продовження дії дозволів на розміщення реклами у м.Львові та розгляду відповідачем-2 цієї заяви, положення Типових правил щодо процедури продовження терміну дії таких дозволів не діяли. Разом з цим, на час вирішення спору спірні правовідносини врегульовані положеннями Типових правил в редакції, яка діяла до внесення змін постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1173. Законодавча невизначеність щодо регулювання спірних правовідносин виникла з вини центрального органу виконавчої влади при прийнятті регуляторного акту, який встановлює правила здійснення господарської діяльності у сфері реклами, що, в кінцевому результаті, є перешкодою для суб`єктів господарювання здійснювати планування своєї діяльності.

Вказане, на переконання суду першої інстанції, призвело до порушення прав розповсюджувачів реклами, в тому числі позивача, термін дії дозволів у яких закінчився в період від часу набрання чинності відповідними змінами в Типових правилах та до набрання законної сили постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.06.2016 у справі № 826/2002/16 про визнання таких змін незаконними з моменту їх прийняття. Зокрема, щодо можливості продовжити дію дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

У зв`язку з чим, суд дійшов висновку, про необхідність зобов`язати Виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент економічної політики повторно розглянути заяву позивача і видати позивачу оновлені продовжені дозволи на розміщення реклами у м. Львові на строк до 19.08.2021 включно.

15. Позовні вимоги в іншій частині визнані судом першої інстанції необґрунтованими, і зазначив, зокрема, що при наданні позивачу відповіді на заяву про продовження терміну дії дозволів на розміщення реклами у м. Львові Департамент економічної політики Львівської міської ради керувався положеннями чинної на той час редакції Типових правил. Своєю чергою, аналіз змісту листа Департаменту економічної політики Львівської міської ради від 21.07.2016 №2301-2304 дав підстави суду першої інстанції зробити висновок, що відповідачем-1 не приймалось рішення про відмову у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, а лише надано роз`яснення щодо строку дії таких дозволів та можливості отримання нових.

16. Суд апеляційної інстанції частково не погодився з місцевим адміністративним судом, вказав, що відмова Департаменту економічної політики Львівської міської ради в оформленні продовження строку дії дозволів позивачів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові є правомірною, оскільки положення Типових правил щодо процедури продовження терміну дії таких дозволів не діяли, а позовні вимоги в цій частині є безпідставними та необґрунтованими. При цьому суд апеляційної інстанції зробив висновок, що оскільки відповідачем у встановлений законом 10 денний строк не видано Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕОН» документи дозвільного характеру або рішення про відмову в їх видачі, то у позивача з`явилась юридична підстава застосовувати принцип мовчазної згоди, закріплений в абз. 10 ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

17. Львівський апеляційний адміністративний суд вважав, що для належного захисту порушеного права слід зобов`язати відповідачів оформити продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, враховуючи те, що Департаментом економічної політики Львівської міської ради та Виконавчим комітетом Львівської міської ради у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

18. Касаційну скаргу мотивовано частковим порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

Зокрема, Виконавчий комітет Львівської міської ради зазначає, що висновки Львівського апеляційного адміністративного суду є взаємовиключними в частині зазначення, що відмова Департаменту економічної політики Львівської міської ради в оформленні продовження дозволів є правомірною, при цьому далі суд апеляційної інстанції робить висновок, що відповідачами у встановлений законом строк дозвільний документ або рішення про відмову у його видачі позивачу не видано, тому для належного захисту прав позивача необхідно зобов`язати відповідачів оформити продовження дозволу на розміщення реклами.

19. Виконавчий комітет Львівської міської ради вважає, що суд не має права перебирати на себе повноваження робочого органу щодо вирішення питання про продовження терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

20. Скаржник наголошує, що у матеріалах справи відсутнє будь-яке звернення позивача до Виконавчого комітету Львівської міської ради, а сам Виконавчий комітет Львівської міської ради не наділений повноваженнями щодо розгляду питань продовження терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові.

21. У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказує, що відмова Департаменту економічної політики Львівської міської ради у продовженні дозволів на розміщення реклами була оформлена листом, а не у формі рішення, що суперечить п. 4.4.4 місцевих Правил.

22. З посиланням на судову практику судів першої та апеляційної інстанції, позивач зазначає про необхідність застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди.

23. Позивач у запереченнях вважає, що дискреція Департаменту економічної політики Львівської міської ради обмежена чітко визначеним переліком підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

24. Щодо повноважень Виконавчого комітету Львівської міської ради на продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами, то позивач зазначає, що відповідно до п. 45 Типових правил розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі - Правила № 2067) контроль за додержанням цих правил покладено у тому числі й на виконавчі органи міських рад.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Виконавчий комітет Львівської міської ради у касаційній скарзі оскаржує судові рішення тільки в частині зобов`язання відповідачів оформити продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові за номерами, вказаними у позовній заяві, тому Верховний Суд переглядає справу у межах вимог касаційної скарги.

26. В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

27. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.

Положеннями ч. 1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" передбачено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів.

Згідно із ч. 1 та ч. 3 ст. 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до цього Закону на підставі зазначених дозволів, які оформляються за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, або їх власників та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки дорожнього руху.

Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (Правила № 2067) регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Крім цього, у Львові також діють Правила розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, затверджені рішенням виконавчого комітету від 21.05.2010 № 569 (далі - Правила № 569)

28. Дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці (п. 2 Правил №2067).

29. Верховний Суд при розгляді подібних правовідносин у постанові від 18.10.2018 у справі №813/4989/17 зробив наступні висновки:

«Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з положеннями пункту 3.1.4 Правил № 569 робочий орган реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів зовнішньої реклами щодо надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.

Процедура продовження строку дії дозволу регламентується розділом 4.4 Правил № 569.

Підпунктом 4.4.1 Правил № 569 передбачено, що за відсутності письмових заперечень з боку розповсюджувача, власника місця розташування спеціальної конструкції, інших органів, що здійснювали погодження дозволу на розміщення реклами, термін дії такого дозволу продовжує робочий орган з наступним повідомленням розповсюджувача.

Відповідно до підпункту 4.4.4 Правил № 569 робочий орган розглядає акт обстеження місця та приймає рішення про продовження терміну дії дозволу або за наявності підстав, викладених у цих Правилах, про відмову на його продовженні.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що робочий орган може за результатами розгляду заяви прийняти одне з двох рішень: про продовження строку дії дозволів або про відмову у такому продовженні. Можливість вчинення інших дій або прийняття рішень за результатами розгляду заяви рекламорозповсюджувача про продовження строку дії дозволів законодавством не передбачена. При цьому, рішення про продовження строку дії дозволу або відмову у його продовженні робочий орган зобов`язаний прийняти протягом 10 робочих днів; право відступати від встановленого строку розгляду заяви рекламорозповсюджувача та продовжувати його Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типовими правилами № 2067 або Правилами № 659 не передбачено».

30. Верховний Суду при розгляді цієї справи не вбачає підстав для відступу від вищенаведеної правової позиції.

31. Як встановлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, Департамент економічної політики Львівської міської ради листом від 21.07.2016 вих. №2-16115-23 повідомив Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕОН», що процедура продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами не передбачена Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відтак, дозволи позивача є дійсними до закінчення строку їх дії, а саме до 19.08.2016 без права продовження.

32. Тобто, у відповідь на звернення позивача про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами Департаментом економічної політики Львівської міської ради було відмовлено листом від 21.07.2016 вих. №2-16115-23, а не у формі рішення як передбачено вищенаведеними нормами законодавства.

33. Відмова відповідача, викладена у листі, була мотивована тим, що 19.01.2016 набрали чинності зміни до Типових правил розміщення зовнішньої реклами (Постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1773 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності»), якими процедуру продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, передбачену п. 29 Правил №2067, було виключено.

34. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.06.2016 у справі № 826/2002/16, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.08.2016, визнано незаконним з моменту прийняття та скасовано п. 8 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1173 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності". Зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину судового рішення про визнання незаконним з моменту прийняття та скасування п. 8 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1173 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності" у виданні, в якому оскаржуваний нормативно-правовий акт мав бути офіційно оприлюднений, після набрання судовим рішенням законної сили.

35. Тобто, на момент розгляду цієї справи у суді першої інстанції норма щодо виключення з Типових правил п. 29, яким врегульовано процедуру продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, визнана судом незаконною з моменту внесення відповідних змін до Правил № 2067.

36. З огляду на те, що термін дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у позивача закінчився в період від часу набрання чинності відповідними змінами в Типових правилах та до набрання законної сили постановою Окружного адміністративного суду міста Києва про визнання таких змін незаконними з моменту їх прийняття, суди зробили висновки щодо можливості зобов`язання відповідачів продовжити дію дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

37. Верховний Суд частково не погоджується з такими висновками, виходячи з такого.

У абз. 1 п. 29 Правил №2067 визначено, що строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається робочому органу розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі не пізніше ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу. Продовження строку дії дозволу фіксується в журналі реєстрації з внесенням відповідних змін у дозвіл.

Пунктом 4.4 Правил №569 визначено, що термін дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається через управління "Дозвільний офіс" робочому органу (копія - оператору) розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі з примірником дозволу не пізніше ніж за місяць до закінчення терміну дії дозволу при відсутності письмових заперечень з боку власника місця розташування спеціальної конструкції та інших органів, що здійснювали погодження цього дозволу або органу, у погодженні якого виникла необхідність.

До заяви додається витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Оператор протягом семи днів з дати одержання заяви розповсюджувача перевіряє рекламний засіб на предмет його відповідності дозвільно-проектній документації, про що складає акт обстеження заявленого місця з залученням розповсюджувача (за його згодою).

У разі, якщо дозвіл, термін дії якого закінчується, потребує приведення його у відповідність до вимог пп. 4.2.1, 4.2.2 та /або вимог розділу 5 цих Правил, робочий орган за три місяці до закінчення терміну дії цього дозволу скеровує рекламорозповсюджувачу рекомендованим листом перелік вимог, у відповідність до яких необхідно привести дозвіл і проектно-технічну документацію.

Розповсюджувач реклами протягом місяця з дати отримання вимог робочого органу приводить у відповідність рекламний засіб та/або дозвільну документацію.

Приведену у відповідність дозвільну документацію розповсюджувач реклами подає робочому органу одночасно з заявою про продовження терміну дозволу.

У разі порушення строку подачі заяви на продовження терміну дії дозволу розповсюджувач зовнішньої реклами оформляє новий дозвіл згідно з вимогами цих Правил.

У продовженні дії дозволу може бути відмовлено, якщо у заявника:

1) існує заборгованість з оплати за тимчасове користування місцями, які перебувають у комунальній власності, для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо заборгованість не оскаржується розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку;

2) існує заборгованість зі сплати штрафів за несвоєчасну оплату за тимчасове користування місцями для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо штрафні санкції не оскаржуються розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку;

3) існує заборгованість зі сплати штрафів за самовільне встановлення рекламних засобів;

4) зафіксована та не ліквідована до закінчення дозволу невідповідність рекламного засобу дозвільно-проектній документації;

5) зафіксовані самовільно встановлені рекламні засоби.

Робочий орган протягом десяти робочих днів з дати одержання заяви розповсюджувача розглядає заяву, акт обстеження місця та приймає рішення про продовження терміну дії дозволу або, за наявності підстав, викладених у цих Правилах, про відмову у його продовженні.

Після прийняття відповідного рішення робочий орган протягом двох робочих днів з дати підписання та реєстрації цього рішення направляє заявнику через управління "Дозвільний офіс" листа про продовження терміну дії дозволу з примірником дозволу або про відмову у його продовженні з зазначенням дати та номера відповідного рішення. Адміністратор управління "Дозвільний офіс" наступного робочого дня після отримання цих документів повідомляє заявника про місце і час їх видачі (п.п. 4.4.1 - 4.4.4 Правил №569).

Відмова у продовженні терміну дії дозволу може бути оскаржена у порядку, встановленому законодавством.

38. Відтак, колегія суддів звертає увагу, що, отримавши пакет документів про продовження дозволу на розміщення зовнішньої реклами від позивача, відповідний орган може або продовжити дозвіл, або відмовити у продовженні, але це рішення повинен прийняти саме суб`єкт владних повноважень.

Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується і приймати замість нього рішення.

39. З урахуванням викладеного, належним способом захисту у цьому випадку буде повторне зобов`язання Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради розглянути заяву про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами у місті Львові.

40. Верховний Суд вважає, що у цій справі суд апеляційної інстанції безпідставно посилався на принцип мовчазної згоди, з огляду на таке.

Згідно із абз. 10 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Частиною 6 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов`язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

41. Таким чином, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди настає при наявності системи таких умов:

1) суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;

2) суб`єктом господарювання документи подані за встановленою законодавством процедурою (у встановлений строк, до відповідного суб`єкта владних повноважень, у відповідній формі тощо);

3) подані суб`єктом господарювання документи відповідають вимогам законодавства;

4) закінчення строку розгляду поданих документі - 10 робочих днів від дня подання заяви;

5) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

42. Отже, принцип мовчазної згоди може бути застосований за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.

43. У цій справі ані Департаментом економічної політики Львівської міської ради, ані судами попередніх інстанцій не досліджувалося, які документи додавалися позивачем до заяви про продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами, та чи відповідали такі документи вимогам чинного законодавства.

44. У зв`язку з цим, застосування принципу мовчазної згоди у цьому випадку є передчасним.

45. Щодо доводів сторін стосовно повноважень Виконавчого комітету Львівської міської ради на продовження строку дозволів на розміщення реклами, необхідно керуватися тим, що згідно з положеннями Правил №2067 дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається на підставі розпорядження виконавчого органу міської ради. Отже, дозвільним органом є саме Виконавчий комітет Львівської міської ради, а робочим органом з регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами є Департамент економічного розвитку Львівської міської ради (як правонаступник Департаменту економічної політики Львівської міської ради).

Водночас, відповідно до положень п. 4.4 Правил № 569 заява про продовження строків дозволу розміщення реклами подається до робочого органу та розглядається саме робочим органом, тому вимогу щодо повторного розгляду заяви позивача слід покласти саме на Департамент економічного розвитку Львівської міської ради.

46. За правилом ч.ч. 1, 2 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - частковому скасуванню.

Керуючись ст.ст. 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради - задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі №813/2802/16 - скасувати в частині позовних вимог про зобов`язання Виконавчого комітету Львівської міської ради та Департаменту економічної політики оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та видання Товариству з обмеженою відповідальністю "ЕОН" оновлені продовжені дозволи на строк до 19.08.2021 включно і в цій частині прийняти нове рішення, яким зобов`язати Департамент економічного розвитку Львівської міської ради повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕОН" щодо продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами № 1-11-05-056 - пр.Свободи, 35 (місце № 8), №1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05-058 - пр.Свободи, 37 (місце № 7),№1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр.Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05- 061 - пр. Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр.Свободи, 21 (місце № 2), №1- 11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце №1).

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2017 та Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі №813/2802/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя А.І. Рибачук

Суддя І.В. Саприкіна