П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/331/19

Провадження № 11-696заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправними та нечинними указів

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 червня 2019 року (суддя Єресько Л. О.),

УСТАНОВИЛА:

18 червня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправними та нечинними Укази Президента України від 27 серпня 2014 року № 694/2014 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Указ № 694/2014) та від 10 вересня 2014 року № 715/2014 «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Указ № 715/2014).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 послався на те, що оскаржувані укази видані необґрунтовано та поза межами визначених статтею 106 Конституції України повноважень Президента України, а також не у відповідності із законами України «Про природні монополії», «Про електроенергетику», «Про державне регулювання в сфері комунальних послуг». Також ОСОБА_1 указував на втручання Президентом України в майнові права позивача у зв`язку з виданням оскаржуваних указів, якими створено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та надано їй повноваження стосовно володіння позивачем його майном, а саме грошовими коштами для забезпечення виконання зобов`язань за послуги операторів з постачання електричної енергії і комунальних послуг, сформованих за тарифами, встановленими нормативно-правовими актами згаданої комісії.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 червня 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , вказавши на те, що вирішення його вимог не віднесено до юрисдикції адміністративного, як і іншого суду, з огляду на відсутність юридичного спору, який би потребував вирішення судами.

Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив її скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Скаргу мотивовано тим, що ця справа підлягає розгляду адміністративним судом за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позивач є суб`єктом правовідносин, у яких були застосовані оскаржувані ним укази Президента України, адже цими актами створено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та надано їй повноваження з видання нормативно-правових актів щодо встановлення тарифів у відповідних сферах, на підставі яких у позивача виникають зобов`язання перед надавачами послуг за цими тарифами.

Перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», п. 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За позицією ОСОБА_1 . Президент України на підставі оскаржуваних указів, які на його думку, є незаконними, утворив юридичну особу - Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у зв`язку з чим у нього як у споживача житлово-комунальних послуг виникають зобов`язання з їх оплати за тарифами, які встановлюються незаконно створеною юридичною особою. Наведене, на переконання позивача, надає йому право на оскарження указів № 694/2014 і № 715/2014 у судовому порядку.

Велика Палата Верховного Суду не приймає цих аргументів позивача, виходячи з таких міркувань.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

Як убачається зі змісту оскаржуваних ОСОБА_1 указів № 694/2014 і № 715/2014, вони стосуються статусу та діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, цими указами призначений голова цієї Комісії, затверджена гранична чисельність її працівників, а Кабінет Міністрів України зобов`язаний до вчинення певних дій. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ці акти породжують права й обов`язки тільки того суб`єкта чи визначеного відповідним актом певного кола суб`єктів, якому ці акти адресовані. Позивач до кола таких суб`єктів не належить.

Крім того, Верховна Рада України ухвалила Закон України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», яким визначила правовий статус цієї комісії, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення, у зв`язку з чим укази № 694/2014 і № 715/2014 вичерпали свою дію і не регулюють правовідносини щодо організації та діяльності зазначеного органу.

Тобто оскаржувані укази відповідача не породжують для ОСОБА_1 жодних прав та обов`язків, що відповідно не надає позивачу права на захист, а саме: права на звернення до суду із цим адміністративним позовом, який до того ж не стосується оскарження конкретних актів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про встановлення тарифів на послуги, які могли б впливати на грошові зобов`язання позивача за їх споживання. Не вказує на таке право й та обставина, що окремі положення згаданого вище Закону, які визначають статус цієї комісії, визнано неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/19.

Ураховуючи наведене, суд першої інстанції обґрунтовано вказав на те, що юридичний спір, який би потребував вирішення судами, у цьому випадку відсутній та дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 Такий висновок відповідає правильному застосуванню норм права.

Мотиви та твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

За правилами статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, то апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалуКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 червня 2019 року - без змін.

Керуючись статтями 169, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 червня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Н. О. АнтонюкО. Р. Кібенко Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко В. В. БританчукН. П. Лященко Ю. Л. ВласовВ. В. Пророк М. І. ГрицівЛ. І. Рогач Д. А. ГудимаО. М. Ситнік В. І. ДанішевськаО. С. Ткачук Ж. М. ЄленінаВ. Ю. Уркевич О. С. ЗолотніковО. Г. Яновська