ПОСТАНОВА

Іменем України

06 грудня 2019 року

Київ

справа №806/3108/17

адміністративне провадження №К/9901/54816/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу №806/3108/17

за позовом Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року (постановлену у складі головуючого судді: Шевчук С.М., суддів: Мацького Є.М., Шидловського В.Б.)

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2017 року Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області звернулося до суду з позовом, в якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного або частково зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, а саме: заборонити подальшу експлуатацію території, приміщення охорони та корпусів №1, №2 Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради шляхом опечатування дверей та відключення від електропостачання, за адресою: Житомирська область, Попільнянський район, с. Ходорків, вул. Слобода, 102.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції зазначив про те, що порушення в частині необхідності здійснення ремонту (фарбування) стаціонарних зовнішніх пожежних сходів, відновлення роботи датчиків системи пожежної сигналізації двох палат на другому поверсі головного корпусу №1 та ремонт розетки в приміщенні охорони підсобного господарства на час розгляду справи усунені.

Стосовно виявлених порушень щодо зменшення розмірів евакуаційних виходів згідно з нормованою вимогою, встановлення приладів опалення, в тому числі на висоті 2,2 м та вище від поверхні проступів та сходових площадок, суд першої інстанції висловив висновок про те, що в розумінні вимог пункту 22 розділу ІІ (наказ Міністерства внутрішніх справ України від 31.07.2017 №657) рівень пожежної безпеки для об`єктів визначається законодавством, яке було чинним на час початку використання такого об`єкта, а не на час проведення перевірки, отже, враховуючи те, що будівлі інтернату перебувають в експлуатації вже понад 100 років, позивачем не доведено порушень з боку відповідача. Крім того, повне або часткове зупинення роботи закладу є крайнім заходом, підставою для застосування якого є порушення таким закладом вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, однак, обставинами та матеріалами справи не підтверджується здійснення відповідачем таких порушень.

4. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково: застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до повного усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, а саме: заборонено подальшу експлуатацію приміщень головного корпусу №1 та корпусу №2 Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради, починаючи з тридцять першого дня після набрання цим рішенням законної сили. У решті позову відмовлено.

5. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем обґрунтовано зроблено висновок про наявність чисельних порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому потребують застосування заходів реагування у вигляді заборони подальшої експлуатації приміщень головного корпусу №1 та корпусу №2 Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради, оскільки докази про факт часткового усунення порушень, який встановлено судом першої інстанції, відповідачем не надані.

Так, відповідачем не дотримано вимоги пунктів 2.15, 2.17, 2.30 Розділу ІІІ, пунктів 1.1, 1.2 Розділу V Правил пожежної безпеки України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417 (далі - ППБ України), при цьому судом першої інстанції не враховано те, що в інтернаті постійно перебуває 220 пацієнтів та 90 працівників закладу, отже, враховуючи наявність у відповідача порушень, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню у приміщеннях інтернату, існує ймовірність настання небезпечного явища і, як наслідок, реальна загроза життю та здоров`ю людей.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Ходорківський психоневрологічний інтернат Житомирської обласної ради подав касаційну скаргу.

7. Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції не надав належну оцінку тому факту, що приміщення інтернату введено в експлуатацію понад 100 років тому, отже, вимоги щодо фактичних розмірів евакуаційних виходів, сходових площадок та маршів, які діють на даний час, не можуть бути застосовані. Крім того, позивачем не надано підтверджуючих документів про те, що будівлі інтернату віднесені до об`єктів відповідного ступеня вогнестійкості, таким чином, заборона облицювання стін приміщень громадського призначення із використанням матеріалів з вищою пожежною небезпекою, ніж Г2, В2, Д2, Т2, є необґрунтованою. Контролюючим органом не наведено з боку відповідача жодних порушень законодавства у сфері техногенної безпеки, а виявлені порушення у сфері пожежної безпеки самі по собі не створюють небезпеку завдання шкоди життю і здоров`ю людей у процесі пожежі.

IV. Позиція інших учасників справи

8. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в якому просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року залишити без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

9. Ухвалою Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах від 21 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року.

10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 21 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 21 червня 2019 року №803/0/78-19.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 серпня 2019 року касаційну скаргу Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради прийнято до провадження.

11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 05 грудня 2019 року дану справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 06 грудня 2019 року.

VI. Стислий виклад обставин, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, на підставі посвідчення на проведення перевірки від 24 жовтня 2017 року №45 Попільнянським районним сектором Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області була призначена позапланова перевірка Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради на предмет дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

13. За результатами проведення позапланової перевірки щодо дотримання Ходорківським психоневрологічним інтернатом Житомирської обласної ради вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Попільнянським районним сектором Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області складено Акт №51.

14. Перевіркою встановлено наявність чисельних порушень, які, на думку позивача, створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому потребують застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, а саме: заборони подальшої експлуатації території, приміщення охорони та корпусів №1, №2 Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради шляхом опечатування дверей та відключення від електропостачання.

15. У вказаному акті перевірки викладені порушення відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, а саме:

- не відремонтовано ( не пофарбовано) стаціонарні зовнішні пожежні сходи на покритті будівлі головного корпусу №1, чим порушено п.2.15 Розділу III ППБУ;

- зменшено розміри евакуаційних виходів другого поверху головного корпусу №1, чим порушено п.2.23 Розділу III ППБУ;

- на сходових клітках головного корпусу №1 прилади опалення встановлено на висоті менше 2,2 метра від поверхні проступів та сходових площадок, як наслідок зменшено нормативну ширину проходу сходинковими площадками та маршами, чим порушено п.2.30 Розділу III ППБУ. Згідно до п.п. "а" пункту 7.3.22 ДБН В.1.1-7 у сходинкових клітинах, сходах не допускається розміщення обладнання, яке виступає за площину стін на висоті до 2.2м від поверхні проступів маршів і сходинкових площадок;

- звужено ширину коридорів головного корпусу №1, чим порушено п.2.30 Розділу III ППБУ;

- на другому поверсі головного корпусу №1 система пожежної сигналізації несправна (в двох палатах датчики системи закриті підвісною стелею), чим порушено п.1.1 Розділу V ППБУ;

- в головному корпусі №1 та корпусі №2 інтернату облицювання стін виконано з матеріалів з вищою пожежною небезпекою ніж Г2,В2,Д2,Т2, чим порушено п.2.17 Розділу III ППБУ;

- корпус №2 не обладнано системою пожежної сигналізації, чим порушено п.1.2 Розділу V ППБУ;

- в приміщенні охорони підсобного господарства використовується пошкоджена розетка, чим порушено п.1.18 Розділу IV ППБУ.

16. Наявність встановлених порушень стало підставою для звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування.

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

17. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Стаття 1. Державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Частина 2 статті 12. У разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.

20. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Пункти 29, 33 та 43 частини першої статті 2. Об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, який згідно із законом вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру; пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

Пункт 21 частини першої статті 20. До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

Пункт 12 частини першої статті 67. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частина друга статті 68. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Стаття 70. Підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

19. Зміст викладених правових норм дає підстави для висновку про те, що заходи реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можуть бути застосовані лише на підставі рішення адміністративного суду, прийнятого за результатами розгляду звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

20. Вказані заходи реагування можуть бути застосовані з огляду на виявлені в ході контролюючого заходу порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, які викладені в акті здійсненої перевірки.

21. Таким чином, захід реагування у вигляді заборони подальшої експлуатації приміщень головного корпусу №1 та №2 Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради до повного усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

22. Судом апеляційної інстанції було встановлено, що часткове усунення відповідачем виявлених контролюючим органом порушень не підтверджено відповідними належними та допустимими доказами, що ставить під загрозу життя та здоров`я перебуваючих на лікуванні у закладі більше, ніж 220 осіб та 90 осіб працівників.

23. Верховний Суд наголошує на тому, що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення діяльності відповідача судом має враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

24. Надаючи оцінку виявленим під час контролюючого заходу та відображеним у акті перевірки порушенням, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у сукупності порушення відповідача у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту повинні кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, перебуваючих на лікуванні та працюючих в інтернаті, оскільки можуть призвести до займання та розповсюдження вогню в приміщеннях вказаного закладу.

25. При цьому судом апеляційної інстанції правильно зазначено про те, що застосування до психоневрологічного інтернату виключного заходу реагування у вигляді заборони використання будівлі охорони та самої території, на якій розміщений Ходорківський психоневрологічний інтернат Житомирської обласної ради, унеможливить усунення виявлених порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, які залишились не усунутими підприємством та створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей.

26. Таким чином, оскільки на час розгляду спірних правовідносин у суді апеляційної інстанції доказів, які б свідчили про усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не було надано, а виявлені порушення продовжували створювати загрозу життю та здоров`ю людей, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій і, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю людей.

27. Доводи касатора не впливають на правильне вирішення цієї справи по суті судом апеляційної інстанції.

28. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

IХ. Судові витрати

30. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Ходорківського психоневрологічного інтернату Житомирської обласної ради залишити без задоволення.

2. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року в справі №806/3108/17 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О.Р. Радишевська

С.А. Уханенко