Постанова

Іменем України

03 грудня 2019 року

м. Київ

справа № 175/3500/18

провадження № 61-6135св19

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

Усика Г. І. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Ступак О. В.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Індустріальна районна у місті Дніпрі рада,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу Індустріальної районної у місті Дніпрі ради на постанову Дніпровського апеляційного суду від 20 лютого 2019 року у складі колегії суддів: Ткаченко І. Ю., Деркач Н. М., Куценко Т. Р.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Індустріальної у місті Дніпрі ради про скасування розпорядження про звільнення, поновлення на посаді та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

На обгрунтування позовних вимог зазначав, що з 28 грудня 2015 року, на підставі розпорядження голови Індустріальної районної у місті Дніпрі ради

від 28 грудня 2015 року № 278-рк «Про призначення ОСОБА_1 » та наказу Територіального центру соціального обслуговування Індустріальної районної у місті Дніпрі ради від 28 грудня 2015 року № 82к, він працював на посаді директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради.

Розпорядженням Індустріальної районної у місті Дніпрі ради від 25 липня

2018 року «Про проведення перевірки з питань дотримання фінансової дисципліни, стану ведення бухгалтерського обліку та звітності, діловодства та кадрової роботи у Територіальному центрі соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради» призначено перевірку дотримання фінансової дисципліни, стану ведення бухгалтерського обліку та звітності, діловодства та кадрової роботи у Територіальному центрі соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради, за наслідками проведення якої комісією складено акт від 17 серпня 2018 року, згідно з яким встановлені порушення ведення кадрової роботи та неефективне використання бюджетних коштів, їх витрачання на придбання товарів та послуг, що не пов`язані з наданням соціальних послуг.

Розпорядженням голови Індустріальної районної у місті Дніпрі ради № 188-рк від 03 вересня 2018 року «Про звільнення ОСОБА_1 », його звільнено із займаної посади з 03 вересня 2018 року на підставі пункту 1 статті 41 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

Посилаючись на безпідставність, викладених у акті від 17 серпня 2018 року порушень, а також відсутність у його діях порушень трудової дисципліни та дисциплінарного проступку, позивач просив: скасувати розпорядження голови Індустріальної районної у місті Дніпрі ради № 188-рк від 03 вересня 2018 року «Про звільнення ОСОБА_1 » поновити його на роботі на посаді директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради, зобов`язати Індустріальну районну у місті Дніпрі раду внести до трудової книжки запис про скасування розпорядження про його звільнення на підставі пункту 1 статті 41 КЗпП України та стягнути з Індустріальної районної у місті Дніпрі ради на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з моменту незаконного звільнення до моменту поновлення на роботі.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Ухвалою Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області

від 23 жовтня 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що справа не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, оскільки спірні правовідносини пов`язані з проходженням позивачем публічної служби, а тому спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст рішення апеляційного суду

Постановою Дніпровського апеляційного суду від 20 лютого 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23 жовтня 2018 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції неповно з`ясував характер спірних правовідносин сторін, не звернув увагу на відсутність у матеріалах справи доказів на підтвердження складення позивачем присяги посадової особи органів місцевого самоврядування та присвоєння йому рангу у межах відповідної категорії посад, а тому дійшов помилкового висновку про приналежність посади позивача до служби в органах місцевого самоврядування. Зважаючи на те, що правовідносини, що склалися між сторонами не пов`язані з питаннями звільнення ОСОБА_1 з публічної служби, позов має розглядатися у порядку цивільного судочинства.

Узагальнені доводи касаційної скарги та аргументів інших учасників справи

У березні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга

Індустріальної районної у місті Дніпрі ради, у якій заявник просив скасувати постанову Дніпровського апеляційного суду від 20 лютого 2019 року та залишити в силі ухвалу Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23 жовтня 2018 року, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права.

Касаційна скарга мотивована посиланням на те, що спір є публічно-правовим, оскільки його стороною виступає суб`єкт владних повноважень - Індустріальна районна в місті Дніпрі рада, а предметом - оспорювання рішення суб`єкта владних повноважень, тому він підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Суд апеляційної інстанції безпідставно не взяв до уваги, що відповідно до посадової інструкції директора територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг), він призначається на посаду та звільняється з посади головою Індустріальної районної у місті Дніпрі ради та йому підпорядкований, що є визначальною рисою адміністративних правовідносин.

Станом на дату розгляду справи відзив на касаційну скаргу не надійшов.

Рух справи у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 05квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано матеріали справи.

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК Українипідставами касаційного оскарження є неправильнезастосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Позиція Верховного Суду та нормативно-правове обгрунтування

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга Індустріальної районної у місті Дніпрі ради не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто, юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв`язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов`язано з процесуальним законодавством.

Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної та/або суб`єктної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (пункт 2 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Згідно з пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

У справі, що розглядається, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання незаконним його звільнення з посади директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради, поновлення його на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно із частинами першою, другою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

До компетенції сільських, селищних, міських рад згідно з пунктом 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відноситься, зокрема, вирішення питань про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Згідно з Положенням про територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради, затвердженим рішенням Індустріальної районної у місті Дніпрі ради

від 03 листопада 2016 року № 49 (далі - Положення), територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради є бюджетною установою, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації якої приймає Індустріальна районна у місті Дніпрі рада.

Територіальний центр утворюється для надання соціальних послуг громадянам, які перебувають у складних життєвих обставинах і потребують сторонньої допомоги, за місцем проживання, в умовах стаціонарного, тимчасового або денного перебування. Діяльність територіального центру повинна відповідати критеріям діяльності суб`єктів, що надають соціальні послуги (пункт 3 Положення).

Згідно з пунктом 10 Положення основними завданнями територіального центру є: виявлення громадян, зазначених у пункті 8 цього Положення, формування електронної бази даних таких громадян, визначення (оцінювання) індивідуальних потреб у наданні соціальних послуг; забезпечення якісного надання соціальних послуг; установлення зв`язків з підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності, фізичними особами, родичами громадян, яких обслуговує територіальний центр, з метою сприяння в наданні соціальних послуг громадянам, зазначеним у пункті 8 цього Положення.

Наведене обгрунтовано свідчить про те, що територіальний центр не є органом місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 12 Положення територіальний центр очолює директор, який призначається на посаду та звільняється з посади головою Індустріальної районної у місті Дніпрі ради за пропозицією управління праці та соціального захисту населення Індустріальної районної у місті Дніпрі ради, погодженою з департаментом соціального захисту населення обласної держадміністрації.

Згідно з пунктом 1.1 посадової професійно-кваліфікаційної інструкції директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради (далі - Інструкція), затвердженої головою Індустріальної районної у місті Дніпрі ради від 02 жовтня 2017 року, посада директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради належить до професійної групи «керівники», відповідно до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників.

Директор Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради підпорядковується голові Індустріальної районної у місті Дніпрі ради та заступнику голови Індустріальної районної у місті Дніпрі ради відповідно до розподілу обов`язків; координує свої дії з управлінням праці та соціального захисту населення Індустріальної районної у місті Дніпрі ради (пункти 1.3 - 1.4 Інструкції).

Завдання, обов`язки та повноваження директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради передбачені у розділі 2 Інструкції, за яким директор Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради: здійснює загальне керівництво діяльністю територіального центру; організовує роботу Територіального центру, несе персональну відповідальність за виконання покладених на центр завдань, визначає ступінь відповідальності підлеглих; призначає у встановленому порядку на посаду та звільняє з посади працівників територіального центру; затверджує посадові інструкції працівників територіального центру; координує діяльність структурних підрозділів територіального центру; подає на затвердження голови районної у місті ради пропозиції щодо штатного розпису та кошторису витрат центру; укладає договори, діє від імені територіального центру і представляє його інтереси; розпоряджається коштами у межах затвердженого кошторису витрат на утримання територіального центру згідно з чинним законодавством; видає у межах своєї компетенції накази (в тому числі щодо здійснення (припинення) обслуговування громадян), організовує і контролює їх виконання; розробляє і подає на затвердження Раді проект положення про територіальний центр; затверджує положення про структурні підрозділи територіального центру; веде особистий прийом громадян з питань, які входять до компетенції територіального центру; представляє територіальний центр у всіх установах, підприємствах і організаціях, укладає угоди; організовує, регулює та контролює своєчасний та якісний розгляд працівниками центру звернень громадян, громадських об`єднань, державних та недержавних установ, підприємств та організацій, органів місцевого самоврядування з питань, які стосуються діяльності центру; планує та контролює ефективну взаємодію територіального центру з іншими підрозділами органів виконавчої влади місцевого самоврядування, громадськими об`єднаннями при розв`язанні питань, що стосуються діяльності центру; організовує атестацію працівників та підвищення їх кваліфікації, систематичне навчання з питань охорони праці та пожежної безпеки; проводить наради та оперативні засідання з працівниками Територіального центру; затверджує правила внутрішнього трудового розпорядку Територіального центру; вживає заходи дисциплінарного стягнення та заохочення до працівників центру; виступає від імені адміністрації при підписанні колективного договору; звітує за результатами діяльності центру на пленарних засіданнях ради та на засіданнях виконавчого комітету; забезпечує ділове листування з органами виконавчої влади, підприємствами та організаціями всіх форм власності з питання надання допомоги та обслуговування пенсіонерів.

У розділі 3 Інструкції передбачено права директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради, а саме: брати участь у сесіях районної ради, засіданнях виконкому на апаратних нарадах у виконкомі районної у місті ради та вносити пропозиції в межах своїх повноважень; вимагати якісного та в повному обсязі виконання працівниками територіального центру посадових обов`язків; одержувати в установленому порядку від виконавчих органів районної у місті ради від підприємств, установ, організацій інформацію, документи та інші матеріали.

Директор Територіального центру несе відповідальність за неякісне або несвоєчасне виконання посадових завдань та обов`язків, бездіяльність або невикористання наданих йому прав, порушення норм етики поведінки, порушення трудової дисципліни (розділ 4 Інструкції).

Із зазначеною Інструкцією ОСОБА_1 ознайомлений 03 жовтня 2017 року.

Питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), визначені спеціальними законами, зокрема Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (стаття 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

У статті 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» зазначено, що посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно до вимог статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим ? також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Відповідно до вимог статті 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають присягу.

Посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення присяги. Присяга вважається складеною, якщо після її зачитування громадянин України скріплює присягу своїм підписом. Підписаний текст присяги зберігається за місцем служби. Про складення присяги робиться запис у трудовій книжці із зазначенням дати складення присяги.

Системний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що набуття статусу посадової особи органу місцевого самоврядування пов`язується з наявністю певних обставин, до яких слід віднести: відповідність кандидата вимогам, установленим у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування»; проходження конкурсу на зайняття вакантної посади у разі, якщо проведення такого конкурсу передбачено законом як умова зайняття відповідної посади; складання присяги посадової особи органу місцевого самоврядування; виконання роботи професійно, а не на громадських засадах чи за сумісництвом, тобто служба в органах місцевого самоврядування для неї має бути основною роботою; присвоєння рангу у межах відповідної категорії посад; проходження атестації відповідно до вимог Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Прийняття на службу за строковим трудовим договором (контрактом) без проведення конкурсу не свідчить про набуття такою особою статусу посадової особи органу місцевого самоврядування, оскільки така служба не є діяльністю на постійній основі. Особа, прийнята на роботу за строковим трудовим договором поза межами конкурсу, не складає присягу посадових осіб місцевого самоврядування, їй не присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад посадових осіб місцевого самоврядування, також така особа не зобов`язана проходити атестацію відповідно до вимог статті 17 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Зазначений висновок узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 16 січня 2019 року у справі

№ 192/1855/17 (провадження № 14-569цс18), від 06 лютого 2019 року у справі № 146/885/17-ц (провадження № 14-436цс18).

Таким чином, сам по собі факт зайняття керівної посади в установі, створеній органом місцевого самоврядування, не свідчить про проходження публічної служби у розумінні положень КАС України.

Установивши, що ОСОБА_1 не складав присягу посадової особи органу місцевого самоврядування, йому не присвоювався рангу у межах відповідної категорії посад, апеляційний суд дійшов правильного висновку, що позивач на дату його звільнення із займаної посади не проходив службу у органі місцевого самоврядування, а тому спір, який виник між сторонами у справі, не пов`язаний зі звільненням ОСОБА_1 з публічної служби, та є трудовим, як такий, що стосується звільнення найманого працівника, яким є директор Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради.

Зважаючи на те, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 175/3283/18 (провадження № 14-128цс19), Велика Палата Верховного Суду вже виклала правовий висновок щодо питання предметної та суб`єктної юрисдикції спору у правовідносинах між тими ж сторонами, відсутні визначені статтею 403 ЦПК України підстави для передачі зазначеної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Висновки за наслідком розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Аналізуючи наведене, Верховний суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду приходить до висновку, що касаційна скарга Індустріальної районної у місті Дніпрі ради не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 400, 401, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Індустріальної районної у місті Дніпрі ради залишити без задоволення.

Постанову Дніпровського апеляційного суду від 20 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: Г. І. Усик

І. Ю. Гулейков

О. В. Ступак