ПОСТАНОВА

Іменем України

05 грудня 2019 року

Київ

справа №819/847/16

адміністративне провадження №К/9901/21185/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І. В.,

суддів Шишова О. О., Яковенка М. М.,

розглянув в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції касаційну скаргу Волинської митниці Державної фіскальної служби, Державної фіскальної служби України на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 у складі колегії суддів: Подлісної І. М., Ходачкевич Н. І., Білоус І. О. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 у складі колегії суддів: Улицького В. З., Гулида Р. М., Кузьмича С. М. у справі № 819/847/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Волинської митниці Державної фіскальної служби про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України, Волинської митниці Державної фіскальної служби, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати підпункт 1.2, пункт 1 наказу Державної фіскальної служби України від 18.09.2015 №718 «Про результати перевірок митниць ДФС»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 11.07.2016 № 93-ДС «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- визнати протиправним та скасувати наказ Волинської митниці Державної фіскальної служби України від 12.07.2016 № 612-о «Про оголошення наказу ДФС України № 93-ДС від 11.07.2016 року»;

- поновити позивача на посаді першого заступника начальника Волинської митниці Державної фіскальної служби України;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 позовні вимоги задоволено.

2.1. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 апеляційну скаргу Волинської митниці Державної фіскальної служби України залишено без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. Наказом Державної фіскальної служби України від 31.10.2014 №1144-о ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника начальника Волинської митниці Державної фіскальної служби України.

3.2. Розпорядженням Державної фіскальної служби України від 07.07.2015 № 184-р «Про проведення перевірок» (з внесеними розпорядженням від 07.08.2015 № 244-р змінами) з 08.07.2015 по 20.08.2015 проведено перевірку Волинської митниці Державної фіскальної служби України щодо забезпечення повноти оподаткування товарів та з інших питань.

3.3. За результатами проведеної перевірки встановлено недоліки та порушення при організації митного контролю й митного оформлення товарів, транспортних засобів, боротьби з контрабандою та протидії митним правопорушенням з інших питань, зокрема Волинською митницею Державної фіскальної служби України за січень - червень 2015 року не забезпечено виконання індикативних показників надходжень 96,6 відс. (відставання - 47 млн.грн.) та ряд інших порушень викладених у акті перевірки №33/03-20-14-09 від 20.08.2015.

3.4. Державною фіскальною службою України винесено наказ від 18.09.2015 № 718 «Про результати перевірок митниць ДФС», підпунктом 1.2 якого визначено, що перший заступник начальника Волинської митниці Державної фіскальної служби України ОСОБА_1 підлягає звільненню із займаної посади.

3.5. Відповідно до наказу від 12.11.2015 № 644 Волинської митниці Державної фіскальної служби України «Про результати перевірки» встановлені під час перевірки Державною фіскальною службою України порушення не підтверджені або спростовані.

3.6. Наказом Державної фіскальної служби України від 11.07.2016 № 93-ДС «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» позивача ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника Волинської митниці ДФС України на підставі пункту 1 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 66, статті 77 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VІІІ за порушення присяги державного службовця у перший робочий день після його виходу на роботу.

3.7. Згідно з наказом Волинської митниці Державної фіскальної служби України від 12.07.2016 № 612-о «Про оголошення наказу ДФС України № 93-ДС від 11.07.2016 року», оголошено наказ щодо звільнення ОСОБА_1 ..

3.8. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом оскільки вважає, що відповідачами було безпідставно зроблено висновок про порушення ним законодавства про державну службу, і як наслідок, протиправно звільнено його із займаної посади.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що встановлюючи порушення позивачем присяги, відповідачем не було проведено службового розслідування щодо несумлінного виконання ним службових обов`язків. Крім того, жодні заходи дисциплінарного впливу до позивача не застосовувались, а строк притягнення до дисциплінарної відповідальності сплинув, оскільки фактичні обставини на підставі яких позивача звільнено з роботи мали місце у 2015 році. За сукупності вказаних обставин, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідачами було неправомірно звільнено ОСОБА_1 із займаної посади.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Волинською митницею Державної фіскальної служби України подано касаційну скаргу, в якій орган державної влади просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

5.1. Державна фіскальна служба України звернулась до суду із заявою про приєднання до поданої касаційної скарги.

5.2. Доводи касаційної скарги, грунтуються на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Скаржники наголошують на тому, що проведення службового розслідування є правом, а не обов`язком органу державної влади. Крім того, відповідачі зазначають про те, що судами попередніх інстанцій було надано неправильну оцінку обставинам справи.

6. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. Частиною другою статті 19 Конституції України від 28.06.1991 № 254к/96-ВР визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

9. Відповідно до положень пункту 22 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

10. Статтею 5-1 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 № 322-VIII визначено гарантії забезпечення права громадян на працю. Так, держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

11. Крім того, положеннями Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-ХІІ зі змінами та доповненнями (чинний на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3723) визначено загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

12. Так, відповідно до статті 10 Закону № 3723 основними обов`язками державних службовців, серед інших, є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; безпосереднє виконання покладених на них службових обов`язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; сумлінне виконання своїх службових обов`язків, ініціатива і творчість в роботі.

13. Основні обов`язки державних службовців є спільними для всіх службовців, незалежно від посади, яку вони посідають.

14. Разом з тим, частиною другою статті 11 Закону № 3723 визначено, що конкретні обов`язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

15. Згідно зі статтею 147 Кодексу законів про працю України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана, звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

16. Статтею 14 Закону України «Про держану службу» встановлено особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців, зокрема те, що дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність, затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

17. Оскільки норми Закону № 3723 є спеціальними по відношенню до Кодексу законів про працю України, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків до державного службовця поряд із звільненням та попередженням можуть застосовуватись такі заходи дисциплінарного впливу як попередження про неповну службову відповідність, затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

18. Відповідно до Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950, стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян.

19. Колегія суддів зазначає про те, що закріплена процедура проведення службового розслідування визначена на законодавчому рівні з метою встановлення причин та умов, що призвели до негативних наслідків під час виконання службових обов`язків.

20. Враховуючи вищенаведені положення законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, Верховний Суд вважає, що доводи скаржника про недоцільність проведення службового розслідування є необгрунтованими.

21. На переконання колегії суддів, проведення службового розслідування є саме тією процедурою, яка дозволяє належним чином встановити наявність чи відсутність підстав для застосування дисциплінарного стягнення.

22. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не було призначено та не проведено службового розслідування щодо несумлінного виконання позивачем своїх службових обов`язків. Жодні заходи дисциплінарного впливу до позивача не застосовувались.

23. Разом з тим, мотивувальна частина наказу від 18.09.2015 № 718 «Про результати перевірок митниць ДФС» містить посилання на виявлені порушення під час перевірки, зокрема, що стосуються позивача, як посадової особи, яка повинна здійснювати контроль у даному напрямку.

24. Судами також встановлено, що виходячи з формулювання підпункту 1.2 пункту 1 наказу від 18.09.2015 «Про результати перевірок митниць ДФС» та відомостей, наведених в мотивувальній частині даного наказу, позивачу ставиться провина щодо неналежного виконання службових обов`язків з організації роботи та контролю за діяльністю підпорядкованих підрозділів щодо митного контролю та митного оформлення товарів, боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями, що привело до невиконання митницею індикативних показників за січень - червень 2015 року з ПДВ, єдиного збору та ввізного мита, недоліків при здійсненні контролю правильності класифікації визначення митної вартості товарів, у правоохоронному напрямі діяльності митниці, а також порушень частини першої статті 54 Митного кодексу України, вимог Закону України «Про єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України», Порядку справляння єдиного збору у пунктах пропуску через державний кордон України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.10.2002 № 1569, Порядку здійснення аналізу та оцінки ризиків, розроблення і реалізації заходів з управління ризиками у митній службі України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.2012 № 597, п.п. 11.2, п. 11 Положення про Волинську митницю Державної фіскальної служби України затвердженого наказом Державної фіскальної служби України від 21.08.2014 № 59. Підстава: пункт 1 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України, акти митниць.

25. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України крім підстав, передбачених статтею 40 цього Кодексу, трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу може бути розірваний також у випадках: одноразового грубого порушення трудових обов`язків керівником підприємства, установи, організації всіх форм власності (філіалу, представництва, відділення та іншого відокремленого підрозділу), його заступниками, головним бухгалтером підприємства, установи, організації, його заступниками, а також службовими особами органів доходів і зборів, яким присвоєно спеціальні звання, і службовими особами центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах державного фінансового контролю та контролю за цінами.

26. Крім того, судами встановлено, що позивача звільнено у зв`язку з порушенням присяги державного службовця.

27. Так, положеннями статті 17 Закону № 3723 визначено, що громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов`язки». Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

28. Колегія суддів вважає за доцільне наголосити на тому, що під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов`язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

29. Водночас, згідно з позицією Верховного суду України, викладеної у постанові від 21.05.2013 (справа № 21-403а12), припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з державного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

30. Передумови звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов`язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстав припинення державної служби за порушення Присяги, мають бути встановлені внаслідок ретельного службового розслідування. При цьому необхідно враховувати, що припинення державної служби за порушення Присяги та звільнення з державної служби є санкціями різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можливо кваліфікувати як порушення Присяги.

31. Аналогічний висновок висловлено Верховним Судом у своїй постанові від 16.05.2018 за результатами перегляду в касаційному порядку справи № 826/7713/15.

32. Під час розгляду справи судом першої інстанції та перегляду судом апеляційної інстанції, не було встановлено в чому саме полягає порушення позивачем вимог чинного законодавства під час виконання своїх посадових обов`язків, які слугували підставою для звільнення з державної служби за порушення присяги.

33. Крім того, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо порушення строків для притягнення позивача до відповідальності.

34. Враховуючи вищенаведені норми законодавства, колегія суддів вважає, що відповідачі діяли з порушенням вимог статті 19 Конституції України.

35. За таких обставин, оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів не може погодитись із мотивуванням скаржника щодо порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.

36. На переконання колегії суддів, доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів, викладених в оскаржуваних судових рішеннях.

37. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

38. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. З огляду на наведене, касаційна скарга Волинської митниці Державної фіскальної служби, Державної фіскальної служби України не підлягає задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій необіхдно залишити без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

40. Касаційну скаргу Волинської митниці Державної фіскальної служби, Державної фіскальної служби України залишити без задоволення.

41. Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 у справі № 819/847/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Волинської митниці Державної фіскальної служби про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишити без змін.

42. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко