ПОСТАНОВА

Іменем України

04 грудня 2019 року

м. Київ

справа №826/6228/17

адміністративне провадження №К/9901/66681/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.

розглянув в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.07.2018 (суддя Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 (колегія у складі суддів Ганечко О.М., Федотова І.В., Коротких А.Ю.)

у справі №826/6228/17

за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України

до Державної регуляторної служби України,

третя особа: Приватне підприємство "Херсонський завод пластикових виробів",

про скасування розпорядження.

І. ПРОЦЕДУРА

1. 13.05.2017 Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України, в якому просив скасувати Розпорядження Державної регуляторної служби України від 07.04.2017 №55 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом розгляду скарги Приватного підприємства «Херсонський завод пластикових виробів».

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.07.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018, у задоволені позову відмовлено.

3. 28.11.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Позивача на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.07.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018. У касаційній скарзі Позивач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просила скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 05.12.2018 відкрито провадження у справі. 27.12.2018 надійшов відзив від Відповідача.

5. Відповідач заявляв клопотання про розгляд справи за участі сторін, однак ухвалою від 03.12.2019 Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.11.2016 Мінприроди надіслало ПП "Херсонський завод пластикових виробів" повідомлення про проведення планової перевірки у період з 28.11.2016 по 02.12.2016.

7. ПП "Херсонський завод пластикових виробів" 15.11.2016 звернулося до Міністра екології та природних ресурсів України та до Державної регуляторної служби України із листами про надання роз`яснень стосовно правомірності здійснення планового заходу контролю за дотриманням Ліцензійних умов у той час, як діють обмеження, та надання переліку нормативно-правових актів, на підставі яких здійснюється перевірка, відповідно до ступеню ризику, затверджену форму уніфікованого акту перевірки, та докази розміщення цих актів на порталі Мінприроди України.

8. Згодом ПП "Херсонський завод пластикових виробів" листом від 24.11.2016 повідомило Мінприроди, що Товариством неотримано відповіді на заяви від 15.11.2016 та вирішення питання щодо допуску до перевірки у разі отримання від Позивача обґрунтованих пояснень щодо правомірності проведення планового заходу контролю.

9. Міністерством екології та природних ресурсів України 02.12.2016 складено Акт №51/16 планової перевірки додержання ПП "Херсонський завод пластикових виробів" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та акт № 51/16-1 про відмову у допуску щодо проведення планової перевірки.

10. Згодом Мінприроди України 09.12.2016 прийняло наказ № 502, підпунктом 2.1 пункту 2 якого анульовано ліцензію на право ПП "Херсонський завод пластикових виробів" провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

11. У грудні 2016 року ПП "Херсонський завод пластикових виробів", не погоджуючись з призначенням та проведенням перевірки Мінприроди України, звернулося з скаргою до Державної регуляторної служби України.

12. За результатом розгляду скарги ПП «Херсонський завод пластикових виробів» Державною регуляторною службою України прийнято Розпорядження №55 від 07.04.2017 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів скасувати наказ від 09.12.2016 № 502 в частині зупинення дії ліцензії ПП «Херсонський завод пластикових виробів» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

13. Позивач вважав, що спірне Розпорядження №55 прийнято Відповідачем з порушенням вимог законодавства, а тому звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликалася на те, що в спірному розпорядженні, яке видане на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій про задоволення чи відхилення апеляції, поданої третьою особою про зобов`язання Мінприроди усунути порушення законодавства шляхом скасування наказу від 09.12.2016 № 502 в частині анулювання ліцензії, прийнято з порушенням вимог законодавства.

15. Відповідач зазначив, що за результатами розгляду скарги третьої особи встановлено порушення Позивачем норм Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", з урахуванням чого зобов`язано його усунути порушення, скасувавши наказ про анулювання ліцензії.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими, оскільки розпорядження ДРС від 07.04.2017 №55 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" прийняте на підставі, в межах та у спосіб, визначений Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції з таких підстав:

А) судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального права, оскільки оскаржуване розпорядження видавалося на засіданні експертно-апеляційної ради, тобто на розпорядження має поширюватися Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, затверджене наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14.07.2015 №783/40. Тобто в резолютивній частині Розпорядження має зазначатися про задоволення чи відхилення апеляції, поданої ПП «Херсонський завод пластикових виробів»;

Б) судами першої та апеляційної інстанції не враховано, що Відповідачем було порушено десятиденний строк розгляду апеляційної скарги ліцензіата;

В) невірними є й висновки судів першої та апеляційної інстанції з приводу того, що Експертно-апеляційна рада юридичною особою не є, виходячи з наступного. Так, Мінприроди пред`явлено до суду адміністративний позов, у якому просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження не Експертно-апеляційної ради, а Державної регуляторної служби України, яка юридичною особою і саме розпорядження видано на офіційному бланку останньої;

Г) судами також зроблено не вірний висновок з приводу того, що права Мінприроди оскаржуваним розпорядженням не порушено.

18. У відзиві Відповідач покликається на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанції з огляду на правильність та обґрунтованість їхньої оцінки доводам скаржника, які вже були предметом розгляду судів попередніх інстанцій.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Суд перевірив дотримання судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

20. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

21. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

22. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

23. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

24. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

25. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

26. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

27. Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

28. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

29. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

30. Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України Розпорядження №55 від 07.04.2017 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів скасувати наказ від 09.12.2016 №502 в частині зупинення дії ліцензії ПП «Херсонський завод пластикових виробів» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

31. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення № 32), Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

32. Постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами.

33. Так, одним із повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України, визначених пп. 7 п. 4 Положення №32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.

34. При цьому, відповідно до п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності. У п.3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснює нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

35. Відповідно до ст. 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

36. Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

37. Частиною першою та другою статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

38. Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

39. Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

40. Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

41. Суд зазначає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

42. Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

43. Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

44. Водночас згідно статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

45. Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є міркування Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.

46. Аналогічних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, і Суд не вбачає підстав для відступу від них.

47. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

48. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

49. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

50. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.07.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 у справі №826/6228/17 скасувати.

Провадження у справі №826/6228/17 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб