ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2019 року

Київ

справа №592/7612/17

провадження №К/9901/35091/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В. розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради про скасування розпорядження, за касаційною скаргою Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради на постанову Ковпаківського районного суду м. Суми у складі судді Хитрова Б.В. від 07 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бондара В.О., Кононенко З.О., Калиновського В.А. від 31 січня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради від 20 січня 2017 року по її особовому рахунку № 522854 про припинення та повернення суми субсидії, перерахованої (виплаченої) надміру внаслідок подання документів з недостовірними відомостями за період з жовтня 2015 року по вересень 2016 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Ковпаківського районного суду м. Суми від 07 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради від 20 січня 2017 року по особовому рахунку № НОМЕР_1 ОСОБА_1 про припинення та повернення суми субсидії, перерахованої (виплаченої) надміру внаслідок подання документів з недостовірними відомостями за період з жовтня 2015 року по вересень 2016 року.

3. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що відповідачем не доведено, що позивач свідомо подав недостовірні дані, що вплинули на встановлення права на субсидію, внаслідок чого була надміру перерахована сума субсидії. Позивач мав право на отримання спірної субсидії на оплату ним комунальних послуг саме на приміщення, яке він займає та на яке несе витрати по утриманню та оплаті комунальних послуг. Існування мешканців у інших приміщеннях не впливають на правовідносини між позивачем та відповідачем щодо надання субсидії для оплати комунальних послуг позивачу

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні заяви.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій, встановлено, що ОСОБА_1 разом зі своїми малолітніми сином ОСОБА_2 та донькою ОСОБА_3 проживає за адресою:

АДРЕСА_2. 6 . У будинку, який має 4 відокремлені приміщення, вони займають окреме житлове приміщення загальною площею 30,3 кв.м, яке складається із кімнат: № 1 - нежитлова, площею 4,5 кв.м, № 1-2 - житлова, площею 12,0 кв.м, № 1-3 - житлова, площею 13.8 кв.м. Вказане приміщення обладнано приладами обліку електро- та водопостачання.

7. 16 жовтня 2015 року ОСОБА_1 подала Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради заяву про призначення житлової субсидії із зазначенням відомостей про житлово-комунальні послуги, якими користуються особи, та наявність окремих рахунків для оплати комунальних послуг. Разом із заявою було подано декларацію про доходи і витрати, у якій зазначила характеристику житлового приміщення: загальна площа 30,3 кв.м, кількість мешканців, які фактично проживають, - вона, син та донька.

8. З жовтня 2015 року ОСОБА_1 була призначена та виплачена субсидія для відшкодувань витрат на оплату житлово-комунальних послуг, наданих саме на приміщення, зазначене в заяві та декларації, а не на весь цілісний будинок.

9. 20 січня 2017 року Департаментом соціального захисту населення Сумської міської ради прийнято розпорядження по особовому рахунку № НОМЕР_1 ОСОБА_1 про припинення та повернення суми субсидії, перерахованої (виплаченої) надміру внаслідок подання документів з недостовірними відомостями за період з жовтня 2015 року по вересень 2016 року.

10. 28 лютого 2017 року Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради направив ОСОБА_1 повідомлення із зазначенням того, що при призначенні субсидії з вересня 2016 року з`ясовано, що вона подала документи з недостовірними відомостями, оскільки в заяві про призначення житлової субсидії від 16 жовтня 2015 року не задекларовано всіх зареєстрованих осіб у житловому будинку. Внаслідок цього за період з 01 жовтня 2015 року по 30 вересня 2016 року надмірно виплачені кошти в сумі 4173,58 грн, які підлягають поверненню.

11. Не погодившись з такими діями Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, не врахували, що позивач для призначення субсидії подав недостовірні відомості про склад зареєстрованих у житловому будинку осіб, оскільки за інформацією, отриманою відповідачем, в будинку за адресою: АДРЕСА_2 станом на 01 серпня 2015 року зареєстровано 8 осіб. Надання позивачем недостовірних відомостей стало підставою для невірного призначення житлової субсидії, тому надміру нарахована субсидія підлягає стягненню з останнього на користь відповідача.

13. Також скаржник зазначає, що довідка про склад сім`ї позивача, яка була надана до заяви про призначення субсидії не могла бути використана департаментом, оскільки за змістом п. 13 Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженим поставою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 № 848, для нарахування субсидій на запит структурних підрозділів з питань соціального захисту населення у п`ятиденний строк з дня його отримання подаються відомості, зокрема про склад зареєстрованих у житлових приміщеннях осіб - житлово-експлуатаційними організаціями або іншими органами, що визначені місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

15. Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

16. Умови призначення та порядок надання громадянам щомісячної адресної безготівкової субсидії для відшкодування витрат на оплату користування житлом або його утримання та комунальних послуг (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергія, вивезення побутового сміття та рідких нечистот), а також один раз на рік субсидії готівкою на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива визначені Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України «Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» від 21 жовтня 1995 року № 848 (далі - Положення № 848).

17. Згідно з пунктом 2 Положення № 848 право на отримання адресної безготівкової субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, а також субсидії готівкою на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива (далі - субсидія) поширюється на громадян, які проживають у житлових приміщеннях (будинках) державного та громадського житлового фонду, в тому числі у гуртожитках, - на оплату користування житлом; приватного житлового фонду та фонду житлово-будівельних (житлових) кооперативів - на оплату утримання житла; житлового фонду незалежно від форм власності - на оплату комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива.

18. Пунктом 6 Положення № 848 субсидія призначається одному з членів домогосподарства, на якого відкрито особовий рахунок за місцем реєстрації, або особі, яка не зареєстрована, але фактично проживає у житловому приміщенні (будинку) на підставі договору найму (оренди) житла, і на яку відкрито особові рахунки із сплати житлово-комунальних послуг (далі - орендар). В окремих випадках на підставі рішень районних, районних у містах Києві і Севастополі держадміністрацій та виконавчих органів міських і районних рад або утворених ними комісій та актів обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства субсидія може призначатися іншій особі, зареєстрованій у житловому приміщенні (будинку), а також індивідуальним забудовникам, будинки яких не прийняті в експлуатацію, але які сплачують вартість одержуваних житлово-комунальних послуг.

У разі смерті особи, зазначеної в абзаці першому цього пункту, на яку відкрито особовий рахунок, надання субсидії не припиняється за умови, що у житловому приміщенні (будинку) зареєстровані інші особи, яким нараховується плата за житлово-комунальні послуги.

До встановлення права власності на житло у разі смерті уповноваженого власника (співвласника) житлового приміщення, на якого відкрито особовий рахунок, субсидія призначається одній із дієздатних осіб, яка на момент смерті власника житлового приміщення (будинку) зареєстрована в ньому, а у разі, коли зареєстровані тільки недієздатні особи, - одному з їх опікунів на підставі рішення районної, районної у мм. Києві і Севастополі держадміністрації та виконавчого органу міської, районної у місті (у разі її утворення) ради або утвореної ними комісії та актів обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства.

19. Відповідно до пункту 7 Положення № 848 субсидія розраховується виходячи з кількості зареєстрованих у житловому приміщенні (будинку) осіб (осіб, які фактично проживають), яким нараховується плата за житлово-комунальні послуги, у тому числі осіб, призваних на строкову військову службу.

20. Згідно з пунктом 12 Положення № 848 субсидія для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг призначається на основі середньомісячного сукупного доходу осіб, зазначених у пункті 7 цього Положення, а для придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива - на основі річного доходу осіб за попередній календарний рік.

21. Відповідно до пункту 20 Положення № 848 надання раніше призначеної субсидії припиняється, зокрема, якщо громадянин приховав або свідомо подав недостовірні дані про доходи (не зазначив один із видів доходів) та майновий стан, що вплинули на встановлення права на субсидію, внаслідок чого йому була надміру перерахована сума субсидії, - з місяця, в якому виявлено порушення.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

22. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що об`єктом для призначення субсидії на оплату утримання житла є житлове приміщення площею 30,3 кв.м., в якому зареєстровані та фактично проживає три особи, яким нараховується плата за житлово-комунальні послуги,

23. При заповненні заяви на призначення житлової субсидії та декларації до неї ОСОБА_1 зазначила фактичні відомості і просила надати субсидію на утримання приміщення загальною площею в 30,3 кв.м, в якому зареєстровано і фактично проживає сім`я з трьох осіб, а не на утримання всього цілісного загального будинку, в якому, окрім позивача і її малолітніх дітей зареєстровані ще особи, які не є членами сім`ї і не пов`язані із нею побутом та будь-якими матеріальними правовідносинами.

24. За встановлених обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про добросовісність позивача, який жодних недостовірних відомостей відповідачу не надавав.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

25. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

26. Пункт 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом, визначено, що справою адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

27. Положення пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час розгляду справи Верховним Судом, визначено, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

28. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом).

29. Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час розгляду справи Верховним Судом.

30. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

31. Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час розгляду справи Верховним Судом, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

32. Предметом оскарження в справі є розпорядження заступника директора департаменту - начальника управління надання державної соціальної допомоги Департаменту соціального захисту населення Сумської області щодо повернення позивачем надміру виплаченої субсидії.

33. Так, 20 січня 2017 року відповідач прийняв розпорядження по особовому рахунку № НОМЕР_1 ОСОБА_1 про повернення суми субсидії, перерахованої (виплаченої) надміру внаслідок подання документів з недостовірними відомостями за період з жовтня 2015 року по вересень 2016 року.

34. 28 лютого 2017 року Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради направив ОСОБА_1 повідомлення № 12-01-30/16/7/05 із зазначенням того, що при призначенні субсидії з вересня 2016 року з`ясовано, що вона подала документи з недостовірними відомостями. Внаслідок цього за період з 01 жовтня 2015 року по 30 вересня 2016 року надмірно виплачені кошти в сумі 4173,58 грн, які підлягають поверненню. У разі відмови у перерахуванні коштів Департамент буде звертатися до суду про їх стягнення.

35. Таким чином, реалізація оспорюваного розпорядження полягала в направленні позивачу повідомлення, яке фактично є пропозицією врегулювання спору про право (повернення грошових коштів).

36. Правовідносини сторін в даній справі регулюються приписами ЦК України, Положення №848, Порядком повернення коштів, надмірно виплачених за призначеними субсидіями, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства фінансів України, Міністерства юстиції України від 29 грудня 1997 року № 39/283/90/5 (далі - Порядок).

37. Відповідно до пункту 2 Порядку в разі виявлення при перевірках подання громадянами свідомо документів із неправильними відомостями, органи соціального захисту населення вживають таких заходів: припиняють надання субсидії; повідомляють рекомендованим листом отримувачів житлової субсидії про припинення надання житлової субсидії, необхідність і терміни повернення надміру виплачених коштів (додаток 1); подають позовні заяви до суду (додаток 2) про стягнення надміру виплачених коштів (при неповерненні їх добровільно).

38. Отже, повноваження відповідача ухваленням оспорюваного розпорядження обмежуються лише констатацією факту отримання позивачем (на думку відповідача) надміру виплачених коштів. Що стосується відшкодування, то вони не можуть бути примусово стягнені на підставі оспорюваного розпорядження (відповідно до Порядку - добровільно або шляхом пред`явлення відповідачем позову до суду).

39. У випадку, що є предметом дослідження, оспорюване розпорядження за своєю правовою природою є розпорядчим документом, яким скеровується діяльність органу (посадових осіб) при встановлені обставин, що можуть слугувати підставою для виникнення певних правовідносин (в даному випадку можливість звернення з позовом до суду цивільної юрисдикції).

40. Між відповідачем і позивачем, щодо якого відповідачем в правовідносинах, що є предметом дослідження, безпосередньо не здійснювалось будь-яких управлінських дій, існує спір про право щодо майна (отриманих грошових коштів).

41. При цьому оспорюване розпорядження не є адміністративним актом суб`єкта владних повноважень, що породжує певні правові наслідки безпосередньо для позивача, а саме розпорядження не має обов`язкового характеру і безпосередньо не породжує настання відповідальність або інших негативних наслідків для позивача.

42. Таким чином, оскільки відповідачем в конкретних правовідносинах не здійснювалось будь-яких управлінських дій безпосередньо щодо позивача, спір, який, в даному випадку, за своєю природою носить приватноправовий характер, може вирішуватись в порядку цивільного судочинства шляхом звернення до суду відповідача з відповідним позовом про стягнення грошових коштів, а висновок про неправомірність розпорядження (в разі встановлення такого факту) може міститися не в резолютивній, а в мотивувальній частині рішення. Обраний позивачем (відносно якого безпосередньо не здійснювалось будь-яких управлінських дій відповідачем) засіб захисту прав не відповідає суті правовідношення, оскільки оспорюваним розпорядженням не були безпосередньо порушені його права.

43. Наведене виключає можливість розгляду даного спору в порядку адміністративного судочинства, що є підставою для закриття провадження в справі на підставі пункту першого частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

44. Частиною шостою статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

45. Проте, необхідно зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у сукупності з положеннями частини третьої статті 124 Конституції України та в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в судах.

46. В даному випадку, встановлена правова природа оспорюваного рішення (розпорядження) унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання його протиправним та скасування, у зв`язку з чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися у судах, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

47. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 02 серпня 2019 року у справі № №592/12182/16-а.

48. Таким чином, неврахування вищевказаних обставин, порушення норм матеріального та процесуального права призвело до помилкових висновків судів попередніх інстанцій та неправильного вирішення спору.

49. У відповідності до частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради задовольнити частково.

Постанову Ковпаківського районного суду м. Суми від 07 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради про скасування розпорядження закрити.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний