ПОСТАНОВА

Іменем України

26 листопада 2019 року

Київ

справа №826/4630/18

адміністративне провадження №К/9901/8492/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

за участю: секретаря судового засідання Шосенко К.М.,

представника позивача Станицького О.Б.,

представника третьої особи Шнир О.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/4630/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нотіс-2006" до Управління містобудування, архітектури та землекористування Виконавчого органу Трускавецької міської ради Львівської області, Трускавецької міської ради Львівської області, третя особа - Приватне підприємство "Квітка Полонини", про визнання протиправними та скасування рішень, містобудівних умов і наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного підприємства "Квітка Полонини" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва, прийняте 18 жовтня 2018 року у складі судді Амельохіна В.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду, прийняту 20 лютого 2019 року у складі колегії суддів: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Губської Л.В., Епель О.В.,

в с т а н о в и в :

У березні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Нотіс-2006» (далі - Позивач, ТОВ «Нотіс-2006») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Управління містобудування, архітектури та землекористування Виконавчого органу Трускавецької міської ради Львівської області (далі - Відповідач-1, Управління містобудування), третя особа - Приватне підприємство «Квітка Полонини» (далі - Третя особа, ПП «Квітка полонини»), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Трускавецької міської ради Львівської області від 12 жовтня 2017 року № 693, яким затверджено «План зонування території міста Трускавця (зонінг)»;

- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, затверджені наказом відділу містобудування і архітектури Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради Львівської області від 22 січня 2018 року № 3;

- визнати протиправним та скасувати наказ відділу містобудування і архітектури управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради Львівської області від 22 січня 2018 року № 3 щодо затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Протокольною ухвалою суду від 13 вересня 2018 року прийнято заяву ТОВ «Нотіс-2006» про збільшення позовних вимог та залучено до участі у справі Трускавецьку міську раду Львівської області в якості співвідповідача (далі - Відповідач-2, Трускавецька міськрада).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року позов задоволено повністю.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року вирішено:

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року - скасувати в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Трускавецької міської ради Львівської області від 12 жовтня 2017 року № 693, яким затверджено «План зонування території міста Трускавця (зонінг)».

Прийняти в указаній частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним рішення Трускавецької міської ради Львівської області від 12 жовтня 2017 року № 693, яким затверджено «План зонування території міста Трускавця (зонінг)».

Зобов`язати Трускавецьку міську раду Львівської області невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правого акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року - залишити без змін.

Як встановлено, ПП «Квітка Полонини» є власником земельної ділянки 0,2502 га, кадастровий номер 4611500000:005:0037 у м. Трускавці по бульвару Торосевича,8 на підставі договору купівлі-продажу від 10 грудня 2014 року та нежитлової будівлі площею 1215,5 кв.м. за цією ж адресою на підставі договору купівлі-продажу від 04 березня 2008 року.

15 січня 2018 року ПП «Квітка Полонини» через ЦНАП звернулось до Виконавчого органу Трускавецької міської ради в особі управління містобудування, архітектури та землекористування із заявою про надання містобудівні умови та обмеження на реконструкцію об`єкта будівництва.

До вказаної заяви було додано:

- копію документу, що посвідчує право власності на земельну ділянку (Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 21 вересня 2017 року № 98045074);

- копію документу, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна (Договір купівлі-продажу нежитлової будівлі від 04 березня 2008 року;

- Витяг про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 05 березня 2008 року № 17986863);

- Викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

- Витяг з Держаного земельного кадастру про земельну ділянку від 11 січня 2018 року № НВ-4606286322018;

- Містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва;

- Топогеодезичний знімок території з нанесенням погоджених відповідними службами інженерних мереж М 1:500;

- фото фіксація земельної ділянки.

За результатами розгляду вказаних документів, 22 січня 2018 року заступником начальника управління, зав. відділом містобудування та архітектури, головним архітектором Кушніром Зеновієм Володимировичем, відповідно до ч. 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної документації» та наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 31 травня 2017 року № 135 «Про затвердження Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень» зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року № 714/30582 затверджено ПП «Квітка Полонини» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва: Реконструкція нежитлової будівлі під заклад громадського харчування, торгівлі та готельного комплексу, бул. Торосевича , 8, м. Трускавець, Львівської області.

Враховуючи, що відповідно до затвердженого Генерального плану міста-курорту Трускавця межа першої санітарної зони проходить вздовж будівлі дієтичної їдальні, на реконструкцію якої відповідачем 1 надано третій особі дозвіл, тобто частина земельної ділянки останньої знаходиться в межах першої санітарної зони, а не вздовж дороги, як це вказано в плані зонування території міста Трускавця, позивач звернуся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки, затверджені наказом відділу містобудування і архітектури управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради від 22 січня 2018 року № 3, а також вказаного наказу.

Окрім цього, беручи до уваги той факт, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження, відповідачем 1 було прийнято з посиланням на Пояснювальну записку до Плану зонування території міста Трускавця (зонінг), затвердженого рішенням Трускавецької міської ради від 12 жовтня 2017 року № 693, ТОВ «Нотіс-2006» подавши до суду заяву про збільшення позовних вимог також просив визнати противним та скасувати вказане рішення.

Суди виходили з того, що внесення змін до плану зонування територій допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту. Крім того, затвердження плану зонування є складовою планування територій на місцевому рівні, а відтак нерозривно пов`язано з генеральним планом населеного пункту.

Правовий статус міста Трускавець як курорту визначається у тому числі Законом України «Про курорти» та Положенням про курорт Трускавець, затвердженого постановою Ради Міністрів Української РСР від 16.12.1982 року №614.

Також, передумовою прийняття Трускавецькою міськрадою рішення про затвердження плану зонування було здійснення ПрАТ «Трускавецькурорт» винесення меж першої санітарної зони охорони, у той час як доказів погодження відповідних уточнень з компетентними органами Трускавецькою міськрадою не надано.

Трускавецька міськрада здійснювала зміну межі зони санітарної охорони курорту Трускавець, яка можлива лише після її затвердження Верховною Радою України одночасно з прийняттям відповідного рішення (закону).

Вирішуючи питання про наявність у ТОВ «Нотіс-2006» права на звернення до суду із вказаним позовом, суди, з урахуванням положень Орхуської конвенції, підкреслили наявність у кожного права на безпечне для життя і здоров`я довкілля, а також зазначили, що підстави для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду відсутні.

Крім того, оскільки частина земельної ділянки, щодо якої ПП «Квітка Полонини» звернулася для отримання містобудівних умов та обмежень, знаходиться у межах першої санітарної зони охорони, то вказане унеможливлює проведення на ній будь-якого будівництва об`єктів, не пов`язаних з експлуатаційним режимом та охороною природних і лікувальних факторів курорту. Згідно ескізу проекту до містобудівних умов та обмежень, гранично допустима висотність будівель встановлена на рівні 23 метрів, у той час як гранична висота згідно плану зонування складає 15 метрів.

У касаційних скаргах відповідач заявили вимоги про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

В Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року визначено:

- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Відповідно до статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Аналіз положень статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що план зонування території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до використання земельних ділянок, щільність населення в межах житлової забудови; відсоток озеленення (для рекреаційних зон); гранична поверховість або висота будівель у метрах, інші містобудівні умови та обмеження.

Затверджуючи своїм рішенням план зонування території, місцева рада визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Рішення міської ради щодо затвердження плану зонування території (зонінгу) міста стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а.

Отже, Трускавецької міської ради Львівської області від 12 жовтня 2017 року № 693, яким затверджено «План зонування території міста Трускавця (зонінг)» є нормативно-правовим актом.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

Так, частинами 4-7 статті 264 КАС передбачено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Федоров та Федорова проти України», «Слюсар проти України», «Лучанінова проти України», «Меріт проти України», «Ріпан проти Австрії».

Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Крім того, частиною 1 статті 47 КАС передбачено, що позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

Отже, право збільшити або зменшити розмір позовних стосується саме розміру цих вимог, однак не передбачає заявлення якісно нових вимог до іншого відповідача.

Так, ТОВ «Нотіс-2006», подавши заяву про збільшення позовних вимог та залучено до участі у справі Трускавецької міської ради Львівської області в якості співвідповідача, фактично не збільшило розмір позовних вимог, а заявило додаткову позовну вимогу.

Частинами 1, 3, 7 статті 172 КАС передбачено, що в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Об`єднання справ в одне провадження допускається до початку підготовчого засідання, а у спрощеному позовному провадженні - до початку розгляду справи по суті у кожній із справ.

Про об`єднання справ в одне провадження або роз`єднання позовних вимог, про відмову в об`єднанні справ в одне провадження, роз`єднанні позовних вимог суд постановляє ухвалу.

Проте, суд першої інстанції не обґрунтував, що заявлені позивачем вимоги пов`язані між собою підставою виникнення або поданими доказами, або ж є основною та похідною позовними вимогами.

До того ж, ухвалою від 22 березня 2018 року суд першої інстанції призначив підготовче засідання у справі на 19 квітня 2018 року, а заява про збільшення позовних вимог (фактично - заява заявлено додаткову позовну вимогу) подана після вказаної дати, що не узгоджується зі статтею172 КАС.

Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги Приватного підприємства "Квітка Полонини" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року у справі № 826/4630/18 скасувати повністю і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук ,

Судді Верховного Суду