ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 листопада 2019 року

Львів

№ 857/9974/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Гуляка В.В.,

Ільчишин Н.В.,

з участю секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

представника позивача Кайдана Д.-С.Т.,

представника відповідача Романишин К.В.,

представника третьої особи Барнича М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Карпатнафтохім» на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2019 року (прийняте суддею Главачем І.А. у м. Івано-Франківську; складене у повному обсязі 07 серпня 2019 року) в адміністративній справі № 300/1017/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Карпатнафтохім» до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Кропивницька сільська рада Калуського району Івано-Франківської області та Калуська районна рада Івано-Франківської області, про визнання протиправним і скасування висновку державної експертизи землевпорядної документації та зобов`язання повторно провести державну експертизу землевпорядної документації,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Карпатнафтохім» (далі - ТОВ «Карпатнафтохім», Товариство) звернулося до Івано-Франківського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просило:

- визнати протиправним і скасувати Висновок державної експертизи землевпорядної документації Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області) за № 160 від 23.07.2018;

- зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області повторно провести первинну державну експертизу землевпорядної документації щодо нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яка надається в оренду ТОВ «Карпатнафтохім» для обслуговування майданчика для автотранспорту, за межами населеного пункту с. Кропивник Кропивницької сільської ради Калуського району Івано-Франківської області.

Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що в оскаржуваному Висновку відповідач неправомірно застосував при визначенні нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнти індексації нормативної грошової оцінки земельної ділянки за 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 та 2017 роки. Кумулятивне застосування щорічних коефіцієнтів індексації пов`язане саме з датою проведення нормативної грошової оцінки земельної ділянки - 2018 рік, тому саме з цією датою пов`язується початок кумулятивного застосування щорічних коефіцієнтів індексації нормативної грошової оцінки, а відповідач всупереч вимогам чинного законодавства не надав жодних зауважень та/або пропозицій щодо порушень вищевказаних правових норм при розрахунку коефіцієнта індексації нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Також порушено приписи пункту 3.2 Розділу III «Оформлення результатів нормативної грошової оцінки» Порядку нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) та вимоги Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із цим рішенням, його оскаржило ТОВ «Карпатнафтохім», яке вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте за неправильного застосування норм матеріального права, а саме - не застосовано норми законодавства, які регулюють питання розрахунку коефіцієнта індексації нормативної грошової оцінки земельної ділянки, оскільки саме невірні показники такого коефіцієнта стали основною підставою для звернення Товариства до суду із цим позовом. Тому просило скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги Товариства задовольнити в повному обсязі. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує загалом тими ж аргументами, що й вимоги позовної заяви.

ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області подало відзив на апеляційну скаргу Товариства, у якому вказало, що апелянт на власний розсуд трактує норми законодавства, а тому доводи апеляційної скарги є безпідставними та необгрунтованими, а відтак не можуть бути задоволені; тому просило у задоволенні апеляційної скарги відмовити в повному обсязі, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. Вказує, що технічна документація розроблена відповідно до норм законодавства, а коефіцієнт індексації нормативної грошової оцінки земель застосовується кумулятивно залежно від дати проведення нормативної грошової оцінки земель, з дати набрання чинності Порядком нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення і до року, в якому проводиться нормативна грошова оцінка відповідної земельної ділянки несільськогосподарського призначення, з метою актуалізації значень нормативів рентного доходу для відповідної категорії земель, визначених за 2013 рік, передбачених додатком 1 Порядку.

ТОВ «Карпатнафтохім» подало додаткові пояснення до апеляційної скарги, у яких зокрема зазначило, що основною підставою для звернення до суду із чим позовом була протиправність застосування при визначенні Кі (коефіцієнта індексації) як складника, що застосовується при обрахунку загальної ціни нормативної грошової оцінки земельної ділянки, коефіцієнтів індексації нормативної грошової оцінки земельної ділянки за 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 роки.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав вимоги апеляційної скарги із аналогічних підстав; просить апеляційну скаргу задовольнити. Представники відповідача та третьої особи - Кропивницької сільської ради, вважаючи рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просили апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом, на підставі розпорядження Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 25.12.2013 № 861 між Калуською районною державною адміністрацією Івано-Франківської області та ТОВ «Карпатнафтохім» 10.03.2014 укладено договір про надання в оренду земельної ділянки загальною площею 1,1998 га (кадастровий номер 2622884000:04:001:0001).

21 травня 2018 року між Кропивницькою сільською радою Калуського району Івано-Франківської області та Державним підприємством (далі - ДП) «Івано-Франківський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» укладено договір № 398-2018 про розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки несільськогосподарського призначення (площею 1,1998 га) за межами населеного пункту Кропивницької сільської ради Калуського району Івано-Франківської області.

Згідно Висновку державної експертизи землевпорядної документації № 160 від 23.07.2018 ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області технічна документація з нормативної грошової оцінки земельної ділянки не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання.

ДП «Івано-Франківський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» листом № 676 від 26.07.2018 повідомило ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області про виправлення зауважень, виявлених у технічній документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Начальник ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області на Висновку державної експертизи землевпорядної документації № 160 від 23.07.2018 зробив відмітку «зауваження виправлено та враховано» і листом № 0-9-0.9-4698/0/2-18 від 02.08.2018 надіслав до ДП «Івано-Франківський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» цей висновок разом з технічною документацією по розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Рішенням Калуської районної ради Івано-Франківської області від 25.10.2018 № 251-18 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки за межами населеного пункту с. Кропивник Кропивницької сільської ради» затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки за межами населеного пункту с. Кропивник Кропивницької сільської ради, яка надається в оренду ТОВ «Карпатнафтохім» для обслуговування майданчика для автотранспорту площею 1,1998 га (кадастровий номер 2622884000:04:001:0001), грошова оцінка якої становить 2 781 439,51 грн.

Вважаючи , що Висновок державної експертизи землевпорядної документації про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки за межами населеного пункту с. Кропивник Кропивницької сільської ради» № 160 від 23.07.2018 є неправомірним, ТОВ «Карпатнафтохім» звернулося до суду з цим позовом.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції обґрунтовував його тим, що доказів, які б спростовували правомірність дій відповідача, позивачем не надано, а відповідач у спірних правовідносинах, діяв відповідно до наданих йому повноважень та у встановленому законом порядку.

Такі висновки суду першої інстанції, на переконання колегії суддів апеляційного суду, відповідають нормам матеріального права, фактичним обставинам справи і є правильними з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові , організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року № 1808-IV (далі – Закон № 1808-IV).

Згідно зі статтею 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації – це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

Об `єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-IV).

Статтею 32 Закону № 1808-IV встановлено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності – шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).

При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:

питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;

відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;

еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.

Відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.

Згідно підпункту 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та підпункту 28 пункту 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.

Із системного аналізу наведених правових норм видно, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.

Згідно з положеннями частин першої та другої статті 35 Закону № 1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Організаційні засади і вимоги щодо проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначає Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації, затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року № 391; зареєстровано в Міністерстві

юстиції України 21 грудня 2004 р. за № 1618/10217 (далі – Методика № 391).

Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики № 391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації.

Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону № 1808-IV.

Підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов`язковою.

Таким чином, підсумки державної експертизи відображаються у висновку, в якому експерт вказує на виявлені недоліки (якщо такі мали місце), необхідність доопрацювання проекту землевпорядної документації (у разі наявності недоліків).

Враховуючи наведене, проведення експертизи проекту землевпорядної документації та формулювання за її наслідками висновку, в тому числі про доопрацювання проекту відповідної документації, є виключною компетенцією органів Держгеокадастру.

За своєю правовою природою повноваження щодо прийняття рішення про надання позитивного чи негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка висловлена зокрема у постанові від 12 квітня 2018 року справа № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень – єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Разом з тим, для оскарження (спростування) висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації законодавством визначено певну процедуру.

Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.

У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.

У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.

Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.

Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.

Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.

Як встановлено судом, позивач звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням від 03.05.2019 № 40/5-58 (вх. № 28-18541/0/1-19 від 20.05.2019) щодо спростування висновку державної експертизи землевпорядної документації (який оскаржується у цій справі), проте станом на час звернення ТОВ «Карпатнафтохім» до суду із цим позовом (13 травня 2019 року) відповідь на вказане клопотання Товариством отримана не була; тобто, звернення до суду було передчасним.

Крім того, позов у цій справі було заявлено до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, яке (як зазначено вище) діяло відповідно до своїх дискреційних повноважень та виключної компетенції.

У відповідь на зазначене вище клопотання Держгеокадастр листом від 10.06.2019 за № 28-28-0.23-5053/2-19 «Про розгляд клопотання» повідомив Товариство, що за результатами розгляду зазначеного клопотання щодо спростування висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.07.2018 № 160, наданого ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області, Держгеокадастр не вбачає підстав для спростування цього висновку.

Вказаний лист був отриманий Товариством 20 червня 2019 року, проте після цього не було заявлено позовних вимог до Держгеокадастру і не було заявлено клопотання про притягнення його до участі в справі як відповідача; Держгеокадастр також не був залучений до участі в справі з ініціативи суду.

Водночас , суд апеляційної інстанції позбавлений можливості залучити Держгеокадастр до участі в справі на стадії апеляційного перегляду судового рішення.

Відтак , колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанцій про те, що заявлені позовні вимоги Товариства про визнання протиправним і скасування висновку державної експертизи землевпорядної документації та зобов`язання повторно провести державну експертизу землевпорядної документації не можуть бути задоволені.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню; доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а часткова зміна мотивації судом апеляційної інстанції не може бути підставою для скасування чи зміни цього рішення.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Карпатнафтохім» залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2019 року в адміністративній справі № 300/1017/19 – без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя

Р. Й. Коваль

судді

В. В. Гуляк

Н. В. Ільчишин

Постанова складена у повному обсязі 28 листопада 2019 року.