ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2019 року

Київ

справа №826/14411/17

адміністративне провадження №К/9901/49307/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

за участю:

секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,

представника позивача - Дерев?янчука В.А.,

представника відповідача - Німчука Р.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Апарату Ради національної безпеки і оборони України про визнання дій протиправними, скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2018 року (головуючий суддя Каракашьян С.К., судді Григорович П.О., Смолій І.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді Файдюк В.В., Чаку Є.В.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Апарату Ради національної безпеки і оборони України (далі - Апарат РНБО), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог остаточно просив: визнати неправомірними дії щодо його звільнення; визнати протиправним і скасувати наказ від 17.10.2017 № 463-к про його звільнення з державної служби; поновити його на роботі в Апараті РНБО та стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. Позов обґрунтував тим, що його незаконно звільнено з посади керівника служби з питань оборони Апарату РНБО у зв?язку з реорганізацією структури останнього, оскільки фактично мала місце зміна істотних умов праці і йому не було запропоновано продовжити роботу на вакантній посаді керівника служби з питань безпеки у воєнній сфері, яка відповідає його кваліфікації та досвіду роботи. Крім того, вважав, що встановлена відповідачем вимога щодо наявності у керівника служби з питань безпеки у воєнній сфері наукового ступеня доктора філософії штучно і безпідставно створила перешкоди в реалізації його права на зайняття цієї посади.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року, відмовлено у задоволенні позову.

4. Судові рішення мотивовані тим, що ОСОБА_1 правомірно звільнено з державної служби у зв?язку із скороченням займаної ним посади, оскільки від переведення на запропоновану йому посаду керівника служби з питань мобілізації він відмовився, а для зайняття посади керівника служби з питань безпеки у воєнній сфері не мав наукового ступеня доктора філософії (кандидата наук), що є кваліфікаційною вимогою до цієї посади.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

5. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

6. За доводами позивача, Указом Президента України від 14.04.2017 № 109/2017 затверджено змінену структуру Апарату РНБО, а не проведено його реорганізацію, як помилково зазначили суди попередніх інстанцій. У зв?язку з цим пропозиція йому посади керівника служби з питань мобілізації з іншими посадовими обов?язками, ніж за його попередньою посадою, є зміною істотних умов державної служби, що може бути підставою для звільнення за пунктом 6 частини першої статті 83 Закону України "Про державну службу" виключно в разі подання державним службовцем заяви про звільнення. Оскільки з такою заявою він до відповідача не звертався, то у останнього не було підстав для його звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".

7. У відзиві на касаційну скаргу Апарат РНБО просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, вказуючи на їх законність і обґрунтованість. Зазначає, що реорганізація Апарату РНБО потягла за собою не зміну основних службових обов?язків, режиму роботи, належності до категорій посад тощо керівника служби з питань оборони (зміну істотних умов державної служби), а призвела до ліквідації цієї посади та служби в цілому. Від запропонованої посади позивач відмовився, тому його правомірно звільнено за пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".

8. У судовому засіданні представник позивача підтримав доводи касаційної скарги, представник відповідача просив відмовити в її задоволенні. На запитання головуючого у судовому засіданні з приводу припинення або передачі функцій ліквідованої служби з питань оборони іншому структурному підрозділу представник відповідача пояснив, що повноваження служби з питань оборони були розділені між новоутвореними структурами.

9. Заслухавши пояснення учасників судового процесу, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

10. Розпорядженням Секретаря РНБО від 24.04.2014 № 199/2014-к ОСОБА_1 призначено на посаду керівника департаменту з питань воєнної безпеки Апарату РНБО.

11. Розпорядженням Секретаря РНБО від 03.02.2015 № 29/2015-к ОСОБА_1 призначено керівником служби з питань оборони Апарату РНБО.

12. Указом Президента України від 14.04.2017 № 109/2017 "Про деякі питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України" затверджено нову структуру Апарату РНБО, в якій відсутня служба з питань оборони.

13. На виконання зазначеного Указу Президента України 01 червня 2017 року Секретарем РНБО затверджено штатний розпис Апарату РНБО на 2017 рік та положення про його самостійні структурні підрозділи.

14. 16 серпня 2017 року позивача повідомлено, що внаслідок реорганізації структури Апарату РНБО служба з питань оборони ліквідована, а штат працівників цієї служби скорочено. Одночасно позивачу запропоновано продовжити службу в Апараті РНБО на посаді керівника служби з питань мобілізації.

15. Позивач відмовився поставити свій підпис про ознайомлення з вказаним повідомленням, проте у позовній заяві не заперечив обставин ознайомлення його з повідомленням та пропозиції посади.

16. Службовою запискою від 17.10.2017 № 12/85-к керівник служби управління персоналом Апарату РНБО поінформував керівника Апарату РНБО про те, що від ОСОБА_1 не надійшло заяви про призначення його на запропоновану посаду керівника служби з питань мобілізації.

17. 17 жовтня 2017 року наказом керівника Апарату РНБО № 463-к ОСОБА_1 звільнено з державної служби у зв`язку з реорганізацією структури Апарату РНБО відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".

V. Позиція Верховного Суду

18. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України від 10.12.2015 р. № 889-VIII "Про державну службу" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 889-VIII) підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

19. Частиною третьою статті 87 цього Закону передбачено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

20. Відповідно до частини третьої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої статті 40).

21. За приписами пункту 1 статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

22. За правилами статті 49-2 КЗпП про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно.

23. У пункті 19 постанови від 06.11.1992 № 9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" Пленум Верховного Суду України роз`яснив, що розглядаючи трудові спори, пов`язані зі звільненням за пунктом 1 статті 40 КЗпП, суди зобов`язані з`ясувати, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, чи не користувався вивільнюваний працівник переважним правом на залишення на роботі та чи попереджувався він за 2 місяці про наступне вивільнення. При реорганізації підприємства або при його перепрофілюванні звільнення за пунктом 1 статті 40 КЗпП може мати місце, якщо це супроводжується скороченням чисельності або штату працівників, змінами у їх складі за посадами, спеціальністю, кваліфікацією, професіями.

24. Таким чином, державна служба може бути припинена відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII у випадку змін в організації виробництва і праці, зокрема, зміни структури державного органу, що тягне за собою скорочення певної посади державної служби та встановлення за новоутвореною посадою нових посадових обов`язків, а не зміну основних посадових обов`язків, які були визначені для посади, що скорочена.

25. Водночас скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з оптимізацією системи державних органів чи структури окремого державного органу в силу частини першої статті 43 Закону № 889-VIII є також підставою для зміни істотних умов державної служби.

26. Відповідно до частини третьої статті 43 Закону № 889-VIII зміною істотних умов державної служби вважається зміна: 1) належності посади державної служби до певної категорії посад; 2) основних посадових обов`язків; 3) умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення; 4) режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу; 5) місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту).

27. Не вважається зміною істотних умов державної служби зміна назви структурного підрозділу державного органу або посади, не пов`язана із зміною функцій державного органу та основних посадових обов`язків (частина друга статті 43 Закону № 889-VIII).

28. За змістом частини четвертої статті 43 Закону № 889-VIII про зміну істотних умов служби керівник державної служби письмово повідомляє державного службовця не пізніш як за 60 календарних днів до їх зміни (абзац перший). У разі незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною істотних умов державної служби він подає керівнику державної служби заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 цього Закону або заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду не пізніш як за 60 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби (абзац другий). Якщо протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абзаці другому цієї частини, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби (абзац третій).

29. Отже, зміна істотних умов державної служби в порядку статті 43 Закону № 889-VIII може мати місце у випадку, якщо такі зміни стосуються посади, яку обіймає державний службовець, і після настання цих змін та надання ним відповідної згоди він буде обіймати фактично ту ж посаду, проте із відповідними змінами (зокрема, розширення або звуження кола посадових обов`язків, переміщення посади в інший структурний підрозділ державного органу, наслідком чого, серед іншого, є зміна назви посади).

30. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що внаслідок зміни структури Апарату РНБО відбулася ліквідація служби з питань оборони зі скороченням штату її працівників, в тому числі посади керівника служби, яку обіймав позивач.

31. Разом з тим, у судових рішеннях не проаналізовано укази Президента України від 15.04.2014 № 406/2014, від 27.01.2015 № 37/2015, від 25.04.2016 № 171/2016 і від 14.04.2017 № 109/2017, які визначали структуру Апарату РНБО у відповідні періоди часу, не порівняно штатні розписи Апарату РНБО, затверджені на виконання вказаних розпорядчих актів, та не з?ясовано, яких змін зазнав департамент з питань воєнної безпеки, який позивач вперше очолив у квітні 2014 року, зокрема: яку назву мали відповідні структурні підрозділи Апарату РНБО у 2015, 2016 і 2017 роках, чи однакові були їхні завдання і функції, які основні посадові обов`язки та кваліфікаційні вимоги були встановлені для керівників цих підрозділів, а також у якому порядку здійснювалось переведення позивача на відповідні посади.

32. Без установлення вказаних обставин неможливо зробити висновок про те, що потягла за собою зміна структури Апарату РНБО у 2017 році: скорочення займаної позивачем посади, зміну істотних умов державної служби або зміну назви структурного підрозділу (посади) без зміни основних посадових обов`язків позивача, що має наслідком виключно внесення відповідного запису у трудову книжку.

33. Вирішуючи питання про можливість переведення ОСОБА_1 на іншу посаду державної служби в Апараті РНБО, суди дійшли висновку про невідповідність ступеня вищої освіти ОСОБА_1 (магістр державного управління) кваліфікаційним вимогам до посади керівника служби з питань безпеки у воєнній сфері, яка, за доводами позивача, є рівноцінною посаді керівника служби з питань оборони.

34. Так, згідно з абзацом другим пункту 5.5 Положення про службу з питань безпеки у воєнній сфері Апарату РНБО України, затвердженого розпорядженням Секретаря РНБО від 01.06.2017 № 14/2017, на посаду керівника служби може бути призначена особа, яка має вищу освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра та науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук) відповідного спрямування.

35. Натомість у пункті 2 частини другої статті 20 Закону № 889-VIII встановлені такі загальні вимоги для посад категорії "Б" у державному органі, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, та його апараті: досвід роботи на посадах державної служби категорій "Б" чи "В" або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше двох років, вільне володіння державною мовою.

36. Пунктом 1 частини першої статті 19 Закону № 889-VIII передбачено, що право на державну службу мають повнолітні громадяни України, які вільно володіють державною мовою та яким присвоєно ступінь вищої освіти не нижче магістра - для посад категорій "А" і "Б".

37. В силу пункту 7 Порядку визначення спеціальних вимог до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорій "Б" і "В", затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 06.04.2016 № 72 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) за змістом спеціальні вимоги є описом вимог до досвіду роботи, освіти, знань, умінь, компетенцій, необхідних для ефективного виконання державним службовцем покладених обов`язків. При цьому спеціальні вимоги щодо освіти та досвіду роботи можуть носити уточнюючий характер (щодо галузей знань і спеціальностей, за якими здобуто вищу освіту, досвіду роботи у конкретній сфері тощо) та не можуть перевищувати встановлені Законом України "Про державну службу" загальні вимоги.

38. З урахуванням положень частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суди мали дати оцінку відповідності нормам Закону № 889-VIII встановлених Положенням про службу з питань безпеки у воєнній сфері Апарату РНБО України вимог до керівника цієї служби та застосувати акт, який має вищу юридичну силу.

39. Водночас посилання судів на дискреційні повноваження відповідача щодо визначення рівня освіти та кваліфікацій майбутніх працівників є недостатньо обґрунтованими, зважаючи на те, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти компетенцію суб?єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.

40. Оскільки суди попередніх інстанцій не встановили фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, то за приписами частин другої і четвертої статті 353 КАС України прийняті судами рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

41. При новому розгляді судам слід врахувати наведене, більш повно і всебічно встановити обставини справи та в залежності від встановленого вирішити спір.

Керуючись статтями 344, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1.Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року, а справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Головуючий С.А. Уханенко

Судді О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська