ПОСТАНОВА

Іменем України

26 листопада 2019 року

м. Київ

справа №803/2193/15

адміністративне провадження №К/9901/13319/18, К/9901/13320/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Волинської обласної ради, Волинської обласної державної адміністрації на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 14.09.2015р. (суддя - Дмитрук В.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.12.2015р. (судді - Онишкевич Т.В., Дякович В.П., Іщук Л.П.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Третій регіон" до Волинської обласної ради, третя особа - Волинська обласна державна адміністрація про визнання дій протиправними та скасування рішення,

встановив:

У серпні 2015 року ТОВ «Третій регіон» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправними дії Волинської обласної ради по прийняттю рішення №34/93 від 28.05.2015р. «Про затвердження Порядку погодження Волинською обласною радою надання надр у користування» та його скасування.

В обгрунтування позовних вимог посилалось на те, що:

- оскаржуване рішення є регуляторним актом, який не повинен ускладнювати процедуру погодження надання надр у користування суб`єктам господарювання і не повинен містити норми, що не передбачені чинними нормативно-правовими актами, що регламентують вирішення питання погодження надання надр у користування. Разом з тим, оскаржуване рішення суттєво ускладнює дану процедуру через фактичне дублювання вимог законодавства, які ставляться для отримання спеціального дозволу, а не погодження;

- інші підстави для відмови у видачі документу дозвільного характеру ніж ті, що передбачені в абзацах 2-4 частини 5 статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» можуть встановлюватись даним Законом, але аж ніяк не актом (рішенням) Волинської обласної ради;

- стаття 9-1 Кодексу України про надра передбачає, що до повноважень обласних рад належить надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, однак затверджений оскаржуваним рішенням Порядок передбачає перелік обов`язкових документів для отримання погодження, що суперечить наведеній нормі Кодексу;

- пп.1 п.1 Додатку №2 до Порядку, затвердженого рішенням Волинської обласної ради №34/93 від 28.05.2015р. передбачає обов`язок суб`єкта подання для отримання погодження надання надр у користування надати копію рішення органу місцевого самоврядування про погодження надр у користування, що свідчить про звичайне дублювання норм Постанови Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011р. «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» та створює перепони для суб`єктів подання заяв на погодження неможливістю надання необхідних документів;

- проєкт рішення Волинської обласної ради «Про затвердження Порядку погодження Волинською обласною радою надання надр у користування»» було розглянуто та рекомендовано до розгляду на сесії ради не профільною комісією, якою є постійна комісія Волинської обласної ради з питань екології, раціонального використання природних ресурсів, а постійною комісією Волинської обласної ради з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 14.09.2015р., залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.12.2015р., позов задоволено частково.

Визнано протиправним і скасовано рішення Волинської обласної ради №34/93 від 28.05.2015р. «Про затвердження Порядку погодження Волинською обласною радою надання надр у користування».

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодились відповідач та третя особа, звернулись з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просили їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

Касаційні скарги обгрунтовані тим, що судами попередніх інстанцій не повно з`ясовано обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення, неправильно та неповно досліджено докази, що призвело до невідповідності висновків судів обставинам справи та ухвалення рішень, які на думку скаржників, підлягають скасуванню.

Зокрема посилались на те, що оскаржуваний Порядок не є документом дозвільного характеру, а посилання на Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» лише засвідчувало право органів місцевого самоврядування встановлювати порядок видачі документів, видача яких віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування.

Також посилались на те, що приймаючи оскаржуване рішення обласною радою були виконані всі вимоги чинного законодавства щодо розробки, погодження, внесення змін та своєчасного його оприлюднення, а тому приймаючи зазначене рішення Волинська обласна рада діяла в межах своєї компетенції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування апеляційним судом норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07.11.2014р. головою Волинської обласної державної адміністрації листом №5947/50/2-14 внесено пропозицію про розгляд на черговій сесії Волинської обласної ради проекту рішення «Про затвердження Порядку погодження Волинською обласною радою надання надр у користування», який був долучений до вказаного листа разом з аналізом регуляторного впливу.

Постійною комісією обласної ради з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області на своєму засіданні розглянуто вищевказаний проект рішення та прийнято рішення №68/3 від 16.01.2015р., відповідно до якого проект рішення «Про затвердження Порядку погодження Волинською обласною радою надання надр у користування» відповідає вимогам статей 4 та 8 Закону України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і його, відповідно до ст. 34 вказаного Закону належить подати до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проєкту відповідно до принципів державної регуляторної політики.

Тією ж постійною комісією обласної ради на засіданні 20.03.2015р., із врахуванням листа Державної регуляторної служби України від 25.02.2015р. №1206/0/20-15, рішенням №70/2 рекомендовано депутатам обласної ради розглянути проєкт рішення ради «Про затвердження Порядку погодження Волинською обласною радою надання надр у користування».

28.05.2015р. Волинською обласною радою, на підставі п.п. 1, 3 ст. 91 Кодексу України про надра, ст. 1 Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», постанови КМУ від 30.05.2011р. №615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», прийнято рішення №34/93, яким затверджено Порядок погодження Волинською обласною радою надання надр у користування (далі - Порядок).

Позивач вважає, що ухваливши спірне рішення, Волинська обласна рада фактично прийняла підзаконний акт, яким встановила додатковий перелік документів, який повинен зібрати заявник для отримання спеціального дозволу на користування надрами, що не віднесено до її компетенції.

Крім того, на думку позивача, затверджений Порядок суттєво ускладнює здійснення своїх господарських функцій суб`єктами господарювання щодо отримання дозволу на користування надрами, що і зумовило звернення позивача до суду з даним позовом.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що погодження Волинською обласною радою надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин (п. 3 ст. 9-1 Кодексу України про надра) не є видачею документа дозвільного характеру, відповідно у відповідача відсутнє право на затвердження своїм рішенням порядку надання такого погодження як порядку видачі документа дозвільного характеру (абзац 2 статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»).

Суди дійшли висновку, що Волинська обласна рада вправі реалізувати своє право, передбачене пунктом 3 статті 9-1 Кодексу України про надра, шляхом прийняття на пленарному засіданні сесії рішення про задоволення (відмову в задоволенні) заяв (звернень) суб`єктів господарювання щодо отримання такого погодження, однак чинне законодавство не передбачає наявності у відповідача повноважень на затвердження окремого порядку погодження надання надр у користування.

Крім того суди виходили з того, що відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності є напрямом державної політики, який спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

В свою чергу, Порядок погодження Волинською обласною радою надання надр у користування, затверджений оскаржуваним рішенням Ради № 34/93 від 28.05.2015р., не можна вважати таким, що спрямований на недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності.

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що Рада вправі приймати у встановленому законом порядку рішення про задоволення (відмову в задоволенні) заяв (звернень) суб`єктів господарювання щодо отримання відповідного погодження, однак не вправі створювати додаткових перешкод для суб`єктів господарювання шляхом покладення на них обов`язку надання додаткових документів та ускладнення процедури прийняття рішення по суті питання.

З такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів погоджується і вважає, що вони відповідають нормам матеріального та процесуального права та фактичним обставинам справи, а мотиви та доводи касаційних скарг висновки судів не спростовують і є безпідставними, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 9-1 Кодексу України про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; розподіл між відповідними місцевими бюджетами плати за користування надрами; розроблення, затвердження та виконання місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання і охорони надр; оголошення геологічних об`єктів, що становлять наукову або культурну цінність, об`єктами природно-заповідного фонду місцевого значення; припинення права на користування ділянкою надр у випадках і порядку, передбачених цим Кодексом; здійснення контролю за використанням та охороною надр; вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин, визначених законом.

Відносини щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, визначається Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011р. (далі - Порядок №615, тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Відповідно до пункту 8 зазначеного Порядку для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті), номер засобу зв`язку, адреса електронної пошти, а також підстава надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку. (абз.20 п. 8).

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі. (абз. 24 п. 80).

Абзацом 2 пункту 9 Порядку №615 передбачено, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується заявником з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин.

Додатком 1 до Положення №615 передбачено вичерпний перелік документів, які крім заяви, необхідно надати заявнику органові з питань надання дозволу для отримання дозволу без проведення аукціону.

Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що отриманню спеціального дозволу на користування надрами передує визначена законодавством процедура погодження надання такого дозволу, дотримання якої усіма суб`єктами таких правовідносин є обов`язковим.

На відміну від редакції Положення №615, яка діє на даний час і передбачає, що дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулась за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу, на час виникнення спірних правовідносин суб`єкти господарювання - користувачі надр для отримання спецдозволу отримували погодження обласних рад самостійно. При цьому Порядок №615 не встановлював будь-якого порядку надання обласними радами погодження надання надр у користування, а лише передбачав віднесення вирішення зазначеного питання до повноважень, в тому числі обласних рад та обов`язок заявника погодити надання такого дозволу, зокрема, з обласною радою.

Разом з тим, стаття 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", серед іншого, закріплює те, що виключно на пленарних засіданнях обласних рад вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин, про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів та інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Частиною 5 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Таким чином, у відповідача були відсутні підстави для прийняття оскаржуваного рішення, оскільки порядок розгляду обласною радою питань щодо погодження надання надр у користування врегульовано на рівні Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Крім того, прийнявши оскаржуване рішення та затвердивши відповідний Порядок, відповідачем ускладнено процедуру отримання заявниками (суб`єктами погодження) погодження користування надрами шляхом покладення на них обов`язку надання додаткових документів, не передбачених Порядком №615.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач вийшов за межі своїх повноважень, та створив додаткові перешкоди для суб`єктів господарювання шляхом покладення на них обов`язку надання додаткових документів та ускладнення процедури прийняття рішення по суті питання.

Доводи касаційних скарг висновки судів попередніх інстанцій не спростовують та зводяться до переоцінки встановлених судами фактичних обставин справи.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційних скарг без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в:

Касаційні скарги Волинської обласної ради, Волинської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення, а постанову Волинського окружного адміністративного суду від 14.09.2015р. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.12.2015р. - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук