ПОСТАНОВА

Іменем України

19 листопада 2019 року

Київ

справа №806/1350/15

адміністративне провадження №К/9901/4632/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача: Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.

представника позивача: прокурора Кузнецової Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 806/1350/15

за позовом прокурора Володарсько-Волинського району

до Державного агентства рибного господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області

третя особа: фізична особа - підприємець ОСОБА_1

про визнання незаконним та скасування погоджень, визнання незаконним та скасування дозволу,

за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області

на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Семенюк М.М. від 17 червня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Хаюка С.М., Бондарчука І.Ф., Моніча Б.С. від 26 серпня 2015 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2015 року прокурор Володарсько-Волинського району (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом до Державного агентства рибного господарства України (далі - відповідач 1), Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області (далі - відповідач 2), третя особа: фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , третя особа), в якому просив визнати незаконним та скасувати:

- погодження Головного державного управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 червня 2011 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області) на річці Ірша;

- погодження Державного агентства рибного господарства України 25 липня 2013 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області) на річці Ірша;

- дозвіл № 01 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), виданий 21 лютого 2014 року Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області на здійснення вилучення водних біоресурсів на водосховищі Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час надання оскаржуваного погодження відповідачем не враховано: відсутність за ФОП ОСОБА_1 права на використання земельної ділянки під водосховищем Іршанське, яка знаходиться у постійному користуванні філії «Іршанський гірничо-збагачувальний комбінат» ПрАТ «Кримський титан», а використання водного об`єкту за відсутності права користування ним, згідно частиною другою статті 17 Закону України «Про тваринний світ» є незаконним; призначенням водосховища Іршанське є, відповідно до водогосподарського паспорту водосховища на р. Ірша, технічне водопостачання Іранського ДГКЗ, і не передбачено його використання для рибництва. Зазначає, що погодження режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське без правовстановлюючих документів порушує інтереси держави і суперечить вимогам Водного та Земельного кодексів України, а тому підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного агентства рибного господарства України № 4 від 15 січня 2008 року (далі - Інструкція № 4), відсутня вимога про необхідність мати правовстановлюючі документи на право користування водним об`єктом та земельною ділянкою. При отриманні погодження режиму користувачам надаються у користування лише водні біоресурси, а не водний об`єкт чи земля під водою. Діюче законодавство у галузі охорони, використання та відтворення водних біоресурсів не містить норми, які б зобов`язували користувача водних біоресурсів, який здійснює рибальство, мати правовстановлюючі документи на рибогосподарський водний об`єкт для здійснення спеціального використання водних біоресурсів. Погодження режиму рибогосподарської експлуатації водосховища ФОП ОСОБА_1 здійснене з дотриманням вимог чинного законодавства України і є правомірним, а вимогу щодо визнання незаконним та скасування погодження режиму такою, що задоволенню не підлягає.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року та ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник прокурора Житомирської області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 28 березня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/1350/15, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом закінчений не був.

Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі заступника прокурора.

Ухвалою Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 806/1350/15 за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року та призначено розгляд цієї справи у відкритому судовому засіданні на 22 жовтня 2019 року.

У зв`язку з неявкою сторін було оголошено перерву до 19 листопада 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Головним управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 червня 2011 року та Державним агентством рибного господарства України 25 липня 2013 року погоджено ФОП ОСОБА_1 режим рибогосподарської експлуатації водосховища, розташованого в межах водосховища Іршанське, що знаходиться в межах Ново-Борівської сільської ради с. Н. Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області, на річці Ірша Іршанського ГЗК, розроблений науково-виробничою лабораторією Приватного підприємства «Гранк-племсервіс».

На підставі вказаного погодженого режиму 21 лютого 2014 року Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області ФОП ОСОБА_1 був виданий дозвіл № 1 на спеціальне використання водних біоресурсів у водосховищі Іршанське, розташованого в межах Ново-Борівської сільської ради с. Н. Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що ФОП ОСОБА_1 для отримання погодження режиму спеціального використання водних біоресурсів подано всі документи, передбачені Інструкцією № 4, оскільки вказана Інструкція розроблена у тому числі відповідно до Закону України «Про тваринний світ», у частині другій статті 17 якого зазначено, що використання водного об`єкту за відсутності права користування ним є незаконним.

Крім того, заступник прокурора зазначає, що суди дійшли помилкового висновку про те, що водосховище Іршанське, яке розташовано на території Новоборівської селищної ради Володарсько-Волинського району Житомирської області, є водосховищем комплексного призначення, що не відповідає пункту 23 частини першої статті 1 Водного кодексу України, оскільки відповідно до паспорту водосховище має одне призначення - технічне водопостачання.

14 листопада 2019 року від заступника прокурора Прокуратури Житомирської області надійшли додаткові пояснення, в яких зазначено, що висновки судів щодо незастосування до спірних правовідносин положень статті 17 Закону України «Про тваринний світ» є помилковими, оскільки цією статтею регулюється спеціальне використання тваринного світу у порядку ведення рибного господарства.

З посиланням на положення статей 1, 47, 48 Водного кодексу України, статей 26, 27 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» заступник прокурора зазначає, що діяльність у режимі спеціальної рибогосподарської експлуатації водних біоресурсів передбачає обов`язок суб`єкта такої діяльності отримати у користування водні об`єкти в усіх випадках, відтак, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що при погодженні режиму користувачам надаються у користування лише водні біоресурси, а не водний об`єкт ґрунтуються на неправильному застосуванні вищезазначених норм матеріального права.

Заступник прокурора у додаткових поясненнях також зауважує, що наказом Державного агентства рибного господарства України від 19 квітня 2017 року № 233 скасовано режим рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, погоджений в.о. Голови Державного агентства рибного господарства України 25 липня 2013 року. Також 22 лютого 2019 року вичерпав строк дії дозвіл № 1 від 21 лютого 2014 року на спеціальне використання водних ресурсів. У зв`язку з цим скаржник просить врахувати суд касаційної інстанції, що цим не вичерпано актуальність даної справи, оскільки предметом адміністративного позову є не скасування відповідного режиму та дозволу, а визнання протиправними дії щодо погодження вказаного режиму.

Від Державного агентства рибного господарства України у червні 2016 року надійшло заперечення на касаційну скаргу заступника прокурора, в якому зазначено, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до правильного висновку про те, що ФОП ОСОБА_2 подано для погодження режиму спеціального використання водних об`єктів всі документи, вичерпний перелік яких наведено в Інструкції № 4. Також зазначає, що суди попередніх інстанцій правильно встановили непоширення на спірні правовідносини вимоги щодо необхідності оформлення права користування водним об`єктом, оскільки рибогосподарська діяльність може здійснюватися як рибальство за режимами господарської експлуатації водних об`єктів на умовах створення спеціальних товарних рибних господарств або як виробництво на підставі Закону України «Про аквакультуру». У зв`язку із зазначеним, Державне агентство рибного господарства України просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

У липні 2016 року від ФОП ОСОБА_1 надійшло заперечення на касаційну скаргу заступника прокурора, в якому зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, дійшли до правильного висновку про те, що для погодження режиму спеціального використання водних біоресурсів не потрібне подання правовстановлюючих документів, оскільки погодження є лише проміжним етапом для оформлення відповідного дозволу, та крім того, така вимога відсутні в Інструкції № 4. На цій підставі просить залишити рішення судів без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Повноваження Державного агентства господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Водним кодексом України, Земельним кодексом України, законами України «Про тваринний світ», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта (далі - Режим) - установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об`єкта (його частини).

Як встановлено судами на підставі наявних у матеріалах справи доказів, ФОП ОСОБА_1 . Головним управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 червня 2011 року та Державним агентством рибного господарства України 25 липня 2013 року погоджено режим рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське.

Порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкту регламентується Інструкцією № 4, розробленою, зокрема, у відповідності до законів України «Про тваринний світ», «Про виключну (морську) економічну зону України», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»

Пункт 1.1 Інструкції № 4 визначає, що штучне розведення, вирощування водних живих ресурсів, їх використання здійснюються з метою підвищення рибопродуктивності рибогосподарських водних об`єктів (їх ділянок) шляхом спрямованого формування видового складу (відтворення риб та інших водних живих ресурсів) та запасів водних живих ресурсів без скидання води з цих об`єктів з метою їх вилову.

Відповідно до пункту 2.1 Інструкції № 4 для здійснення штучного розведення, вирощування водних ресурсів та їх використання користувач подає до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України:

2.1.1 Заяву (додаток 1), погоджену з територіальним органом рибоохорони, у зоні контролю якого перебуває рибогосподарський водний об`єкт (його ділянка).

2.1.2. Режим (додаток 2), погоджений з територіальним органом рибоохорони та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, у зоні діяльності яких є рибогосподарський водний об`єкт, який розробляється на підставі науково-біологічного обґрунтування.

2.1.3. Науково-біологічне обґрунтування (далі - НБО) щодо рибогосподарського водного об`єкта (його ділянки), на якому створюється спеціальне товарне рибне господарство (СТРГ).

2.1.4. Карту-схему розташування СТРГ.

2.1.5. Документи (засвідчені у встановленому законодавством порядку копії):

- свідоцтво про державну реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності (для фізичної особи);

- статут, свідоцтво про державну реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності (для юридичної особи);

- при розробці Режиму на водні об`єкти об`ємом більше 1 млн куб.м (водосховища) - ліцензію на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств.

Відповідно до пункту 2.3 Інструкції № 4 режим погоджується територіальним органом рибоохорони, у зоні якого здійснюватимуть діяльність, та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України протягом місяця з дня його отримання.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта не є правовстановлюючим документом, яким надається право користування землями водного фонду, також наведений режим не визначає правові підстави користування водним об`єктом особою, на замовлення якої розроблено цей режим.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22 листопада 2018 року у справі № 806/449/15, від 16 травня 2019 року у справі № 806/3184/18.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що скасування погодження режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області) на річці Ірша не є належним та ефективним способом захисту інтересів держави за представництвом прокурора.

Крім того, суд враховує, що режим рибогосподарської експлуатації водосховища було скасовано наказом Державного агентства рибного господарства України № 233 від 19 квітня 2017 року.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови у задоволенні адміністративного позову щодо визнання незаконним та скасування погодження Головного державного управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 червня 2011 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області) на річці Ірша ,та погодження Державного агентства рибного господарства України 25 липня 2013 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько- Волинського району Житомирської області) на річці Ірша.

Стосовно правомірності видачі дозволу № 01 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) від 21 лютого 2014 року, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 51 Водного кодексу України водні об`єкти надаються у користування на умовах оренди органами, що здійснюють розпорядження земельними ділянками під водою (водним простором) згідно з повноваженнями, визначеними Земельним кодексом України.

У користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт можуть надаватися водосховища (крім водосховищ комплексного призначення), ставки, озера та замкнені природні водойми.

Відповідно до частини дев`ятнадцятої статті 52 Водного кодексу України надання частин рибогосподарських водних об`єктів, рибогосподарських технологічних водойм, акваторій (водного простору) внутрішніх морських вод, територіального моря, виключної (морської) економічної зони України в користування для цілей аквакультури регулюються Законом України «Про аквакультуру».

Частинами першою-третьою статті 85 Водного кодексу України передбачено, що порядок надання земель водного фонду в користування та припинення права користування ними встановлюється земельним законодавством.

У постійне користування землі водного фонду надаються водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам і організаціям, в яких створено спеціалізовані служби по догляду за водними об`єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами та підтриманню їх у належному стані.

У тимчасове користування за погодженням з постійними користувачами земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.

Згідно з положеннями частини п`ятої статті 59 Земельного кодексу України використання земельних ділянок водного фонду для рибальства здійснюється за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами.

Статтею 125 Земельного кодексу України передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що використання земель водного фонду фізичними та юридичними особами державної та комунальної власності може здійснюватися на умовах оренди, постійного або тимчасового користування. При цьому, у разі перебування земель водного фонду у власності або постійному користуванні відповідних суб`єктів, у тимчасове користування такі об`єкти надаються за погодженням з постійними землекористувачами або за згодою власників.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, земельна ділянка для розміщення водосховища надана Іршанському гірничо-збагачувальному комбінату (Іршанський ГЗБ), який у 1963 році побудував Іршанське водосховище, що використовується для виробничих, господарсько-побутових потреб комбінатом та для водопостачання населення через сторонніх водокористувачів. Право постійного користування вказаним водосховищем підтверджується державним актом І -ЖТ № 001394.

Разом з тим, судами також встановлено, що ФОП ОСОБА_1 . Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 лютого 2014 року видано дозвіл № 01 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), зокрема, для здійснення вилучення водних біоресурсів на водосховищі Іршанське, без будь-якого погодження з постійним землекористувачем - Іршанським ГЗБ.

Як слідує з ліцензії, виданої ФОП ОСОБА_1 від 12 травня 2011 року серія НОМЕР_1, останній має право здійснювати діяльність, пов`язану з промисловим виловом риби, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств.

Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» рибогосподарська діяльність - діяльність юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців, пов`язана з вивченням водних біоресурсів, їх охороною, відтворенням, спеціальним використанням, переробкою, реалізацією тощо.

Рибальство - добування водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах.

Промислове рибальство (промисел) - вид спеціального використання водних біоресурсів (вилучення, приймання, переробка, зберігання, транспортування тощо, у тому числі постачання палива, води, тари, продовольства для функціонування суден флоту рибної промисловості та їх екіпажів) у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), у тому числі у водах, що знаходяться за межами юрисдикції України.

Відповідно до статті 26 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» громадяни мають право використовувати безоплатно водні біоресурси в наукових, культурно-освітніх та виховних цілях для задоволення естетичних, оздоровчих, рекреаційних та інших потреб без вилучення їх з природного середовища, а також здійснювати любительське і спортивне рибальство у водних об`єктах загального користування в межах встановлених законодавством обсягів безоплатного вилову водних біоресурсів.

Стаття 27 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначає, що спеціальне використання водних біоресурсів здійснюється шляхом їх вилучення з природного середовища (крім любительського і спортивного рибальства у водних об`єктах загального користування в межах та обсягах безоплатного вилову) і включає:

промислове рибальство;

вилов водних біоресурсів у науково-дослідних, науково-промислових, дослідно-конструкторських цілях, а також з метою з`ясування їх санітарно-епідеміологічного стану (далі - дослідний вилов);

контрольний вилов водних біоресурсів для визначення їх стану та запасів;

меліоративний вилов водних біоресурсів з метою формування їх оптимального видового та вікового складу;

вилов водних біоресурсів з метою отримання біологічного матеріалу для штучного відтворення їх запасів та здійснення аквакультури;

любительське і спортивне рибальство у водних об`єктах загального користування, що перевищує встановлені обсяги безоплатного вилову.

Законодавством можуть визначатися й інші види спеціального використання водних біоресурсів.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що використання водних біоресурсів може здійснюватися у порядку загального та спеціального користування. Загальне використання водних біоресурсів здійснюється без вилучення їх з природного середовища або у порядку любительського і спортивного рибальства. Спеціальне використання водних біоресурсів може здійснюватися відповідно до одного з режимів, визначених Законом України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», а саме: режиму промислу або режиму рибогосподарської експлуатації.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що дозвіл № 01 від 21 лютого 2014 року виданий на спеціальне використання водних біоресурсів відповідно до режиму рибогосподарської експлуатації ставу.

Стосовно висновків судів першої та апеляційної інстанцій про непоширення на спірні правовідносини положень Закону України «Про тваринний світ» та доводів скаржника стосовно помилковості таких висновків колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначено, що водні біоресурси (водні біологічні ресурси) - сукупність водних організмів (гідробіонтів), життя яких неможливе без перебування (знаходження) у воді. До водних біоресурсів належать прісноводні, морські, анадромні та катадромні риби на всіх стадіях розвитку, круглороті, водні безхребетні, у тому числі молюски, ракоподібні, черви, голкошкірі, губки, кишковопорожнинні, наземні безхребетні у водній стадії розвитку, водорості та інші водні рослини.

Частиною першою статті 3 Закону України «Про тваринний світ» визначено, що об`єктами тваринного світу, на які поширюється дія цього Закону, є:

дикі тварини - хордові, в тому числі хребетні (ссавці, птахи, плазуни, земноводні, риби та інші) і безхребетні (членистоногі, молюски, голкошкірі та інші) в усьому їх видовому і популяційному різноманітті та на всіх стадіях розвитку (ембріони, яйця, лялечки тощо), які перебувають у стані природної волі, утримуються у напіввільних умовах чи в неволі;

частини диких тварин (роги, шкіра тощо);

продукти життєдіяльності диких тварин (мед, віск тощо).

Відповідно до статті 16 Закону України «Про тваринний світ» громадянам гарантується право безоплатного загального використання об`єктів тваринного світу для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних тощо).

Загальне використання об`єктів тваринного світу здійснюється без вилучення об`єктів тваринного світу з природного середовища (за винятком любительського і спортивного рибальства у водних об`єктах загального користування в межах встановлених законодавством обсягів безоплатного вилову).

У порядку загального використання об`єктів тваринного світу здійснюється використання корисних властивостей життєдіяльності тварин - природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо, а також використання об`єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, не заборонених законом.

Під час здійснення загального використання об`єктів тваринного світу забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових загат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення умов їх розмноження.

Стаття 17 Закону України «Про тваринний світ» передбачає, що до спеціального використання об`єктів тваринного світу належать усі види використання тваринного світу (за винятком передбачених законодавством випадків безоплатного любительського і спортивного рибальства у водних об`єктах загального користування), що здійснюються з їх вилученням (добуванням, збиранням тощо) із природного середовища.

Спеціальне використання об`єктів тваринного світу в порядку ведення мисливського і рибного господарства здійснюється з наданням відповідно до закону підприємствам, установам, організаціям і громадянам права користування мисливськими угіддями та рибогосподарськими водними об`єктами.

Спеціальне використання об`єктів тваринного світу здійснюється лише за відповідними дозволами чи іншими документами, що видаються в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Ця вимога поширюється також на власників чи користувачів земельними ділянками, на яких перебувають (знаходяться) об`єкти тваринного світу.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що спеціальне використання водних біоресурсів, які є частиною тваринного світу, здійснюється на підставі дозволу, що видається у встановленому законом порядку, у тому числі за наявності права користування відповідним рибогосподарським водним об`єктом, оформленим за погодженням з постійним користувачем земельної ділянки.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, ФОП ОСОБА_1 не має правовстановлюючого документа на користування водосховищем Іршанське або його частиною або документа, який підтверджує погодження спеціального використання водних біоресурсів з постійним землекористувачем водосховища Іршанське, на якому здійснюється спеціальне використання водних біоресурсів відповідно до режиму рибогосподарської експлуатації.

Таким чином, колегія суддів доходить до висновку, що Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області неправомірно видало ФОП ОСОБА_1 дозвіл № 01 від 21 лютого 2014 року без погодження з постійним землекористувачем в особі Іршанського ГЗБ, чим порушила права останнього, в тому числі інтереси держави, що виразилось у недотриманні порядку спеціального користування водних біоресурсів водосховища Іршанське, яке використовується, зокрема, для водопостачання мешканців смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області.

На цій підставі колегія суддів зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи рішення у частині відмови у задоволенні позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів, неправильно застосували норми матеріального права, що виразилось у незастосуванні законів, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах, а саме - Водний кодекс України (стаття 85), Земельний кодекс України (статті 59, 125), Закон України «Про тваринний світ» (стаття 17). Неправильним також є посилання судів у цій частині на Інструкцію № 4, оскільки вказана Інструкція визначає порядок погодження режиму рибогосподарської експлуатації ставу, однак, не регулює порядок надання дозволів на спеціальне використання водних біоресурсів.

Враховуючи, що чинність дозволу на момент розгляду справи у касаційному порядку вичерпана, а саме з 22 лютого 2019 року, ефективним способом судового захисту державних інтересів, у порядку представництва яких заступник прокурора звернувся до суду, є визнання неправомірними дії відповідача щодо видачі ФОП ОСОБА_1 дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів № 01 від 21 лютого 2014 року.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, пунктом 79 рішення у справі «Дземюк проти України» (заява № 42488/02) Європейським судом з прав людини стосовно загального контексту довкілля зазначено, що немає сумнівів в тому, що сильне забруднення води та ґрунту може негативно вплинути на громадське здоров`я загалом та погіршити якість життя особи (mutatis mutandis, рішення у справі «Лєдяєва та інші проти Росії» («Ledyayeva and Others v. Russia»), заяви №№ 53157/99, 53247/99, 53695/00 та 56850/00, пункт 90).

У справі «Дубецька та інші проти України» (заява № 30499/03) Суд зазначив, що у справах, що стосуються екологічних питань, державі мають надаватися широкі межі розсуду та можливість вибору між різними способами та засобами дотримання своїх зобов`язань. Основне питання Суду полягає в тому, чи вдалось державі дотримати справедливого балансу між конкуруючими інтересами зацікавлених осіб та суспільства в цілому (див. рішення у справі «Хеттон та інші проти Сполученого Королівства» («Hatton and Others v. the United Kingdom»), [ВП], заява № 36022/97, пункти 100, 119 та 123); при здійсненні такої оцінки у контексті конкретної справи повинні аналізуватися всі фактори, включно з національними правовими питаннями (див.рішення у справі «Фадєєва проти Росії» («Fadeyeva v. Russia»), заява № 55723/00, пункти 96-97).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку про те, що касаційну скаргу заступника прокурора слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про часткове задоволення позову.

Оскільки касаційний суд приймає рішення частково на користь суб`єкта владних повноважень, то за відсутності документально підтверджених доказів щодо понесених суб`єктом владних повноважень судових витрат на залучення свідків та проведення експертиз, у силу статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року скасувати та прийняти нову постанову.

Адміністративний позов прокурора Володарсько-Волинського району задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області щодо видачі дозволу № 01 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) від 21 лютого 2014 року.

В іншій частині у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко