ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2019 року

Київ

справа №260/1145/18

адміністративне провадження №К/9901/24999/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,

за участю

секретаря Кривохижої О.О.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Петрика В.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 260/1145/18

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Гінда О.М., судді: Заверуха О.Б., Ніколін В.В.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області, в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ начальника Головного Управління Національної поліції в Закарпатській області № 1908 від 27 вересня 2018 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників Ужгородського РВП» в частині притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності,

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ начальника Головного управління Національної поліції в Закарпатській області № 210 від 08 жовтня 2018 року про звільнення ОСОБА_1 із служби в поліції,

1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді дільничного офіцера поліції сектору превенції Ужгородського районного відділення поліції Ужгородського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Закарпатській області,

1.4. стягнути з Головного управління Національної поліції в Закарпатській області на користь ОСОБА_1 грошове утримання за час вимушеного прогулу.

1.5. В обґрунтування позовних вимог вказав, що оскаржувані накази начальника Головного Управління Національної поліції в Закарпатській області № 210 о/с від 08 жовтня 2018 року та № 1908 від 27 вересня 2019 року, на його думку, є необґрунтованими, безпідставними, не відповідають чинному законодавству, порушують його права, а тому підлягають скасуванню. Обставини, викладені у «Висновках за результатами службового розслідування за фактом отримання тілесних ушкоджень ОСОБА_2 » та наказі Головного управління Національної поліції в Закарпатській області № 1908 від 27 вересня 2018 року, не відповідають фактичним обставинам.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року позов задоволено.

2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ начальника Головного Управління Національної поліції в Закарпатській області № 1908 від 27 вересня 2018 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників Ужгородського РВП» в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності майора поліції ОСОБА_1 у вигляді звільнення.

2.2. Визнано протиправним та скасовано наказ начальника Головного управління Національної поліції в Закарпатській області № 210 від 08 жовтня 2018 року «по особовому складу» в частині звільнення зі служби в поліції майора ОСОБА_1 дільничого офіцера поліції сектору превенції Ужгородського районного відділення поліції Ужгородського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Закарпатській області.

2.3. Поновлено майора поліції ОСОБА_1 на займаній на час звільнення посаді дільничного офіцера поліції сектору превенції Ужгородського районного відділення поліції Ужгородського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Закарпатській області з 18 лютого 2019 року.

2.4. Стягнуто з Головного управління Національної поліції в Закарпатській області на користь ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 жовтня 2018 року по 18 лютого 2018 року в розмірі 41741,04 грн.

2.5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що під час службового розслідування не було надано повної оцінки наявній інформації про спірні обставини, не було повно досліджено всі факти, службове розслідування проводилось всього один день, що вказує на необ`єктивність та помилковість його висновків. Крім цього, суд першої інстанції врахував, що службове розслідування провадилось не по особі, а за фактом отримання тілесних ушкоджень ОСОБА_2 . За підсумком розгляду справи суд дійшов висновку, що обставини, які викладені в висновку службового розслідування, не знайшли свого підтвердження, вина позивача не доведена відповідачем, беззаперечні докази вчинення ним дисциплінарного проступку спростовані, а тому накази про його звільнення є протиправними та підлягають скасуванню.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

3.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків щодо дійсних обставин справи, а тому безпідставно ухвалив рішення про задоволення позовних вимог позивача.

ІІІ. Касаційне оскарження

4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції, на його думку, не надав належної оцінки обставинам, встановленим під час проведеного службового розслідування та висновку службового розслідування в контексті наявної можливості проведення ретельної та об`єктивної перевірки за один день, порушення його права на правову допомогу під час цього розслідування, а також не врахував, що до нього було застосовано найсуворіший вид дисциплінарного стягнення в той час як він на час притягнення до дисциплінарної відповідальності не мав діючого дисциплінарного стягнення. Вважає, що суд безпідставно не врахував його активні дії під час спірних подій щодо забезпечення збереження ввіреного йому службового автомобіля, за який він ніс відповідальність та, в подальшому, виклик по телефону додаткового наряду поліції.

4.2. Зазначив, що такими діями відповідач безпідставно звільнив його зі служби всього за декілька років до отримання права на пенсію.

5. Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

6. У судовому засіданні позивач та його представник підтримали вимоги касаційної скарги в повному обсязі, просили суд її задовольнити.

7. Представник відповідача в судове засідання не з`явився, про місце, день та час розгляду справи повідомлений належним чином. Направив до суду клопотання про розгляд справи без його участі.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

8. 08 жовтня 2018 року начальником Головного управління Національної поліції в Закарпатській області видано наказ № 210 о/с про звільнення позивача, зі служби в поліції, відповідно до частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію», за пунктом 6, у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.

9. Підставою винесення вказаного Наказу зазначено Наказ начальника Головного Управління Національної поліції в Закарпатській області № 1908 від 27 вересня 2018 року, яким за грубе порушення вимог статей 1,7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.02.2006 № 3460 - IV, статей 18, 43, 44, 45 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію», професійно-неграмотні дії, що могло призвести до важких наслідків і завдало істотної шкоди іміджу поліції в цілому в очах громадськості, а також проявлену нещирість під час проведення службового розслідування, дільничного офіцера поліції сектору превенції Ужгородського РВП Ужгородського ВП ГУНП в Закарпатській області майора поліції ОСОБА_1 , відповідно до пункту 8 статті 12 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, звільнено зі служби в Національній поліції України».

10. Позивач, вважаючи вказані накази неправомірними, звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

11. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

13. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

14. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

15. Відповідно до статті 3 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII), у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.

16. Згідно з частиною другою статті 18 Закону № 580-VIII, поліцейський на всій території України незалежно від посади, яку він займає, місцезнаходження і часу доби в разі звернення до нього будь-якої особи із заявою чи повідомленням про події, що загрожують особистій чи публічній безпеці, або в разі безпосереднього виявлення таких подій зобов`язаний вжити необхідних заходів з метою рятування людей, надання допомоги особам, які її потребують, і повідомити про це найближчий орган поліції.

17. У разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.

18. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом (частини 2, 3 статті 19 Закону № 580-VIII).

19. Статтею 23 Закону № 580-VIII передбачено основні повноваження поліції, зокрема, поліція вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення; вживає заходів, спрямованих на усунення загроз життю та здоров`ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення.

20. Згідно з частинами 1, 2 статті 42 Закону № 580-VIII, поліція під час виконання повноважень, визначених цим Законом, уповноважена застосовувати такі заходи примусу: 1) фізичний вплив (сила); 2) застосування спеціальних засобів; 3) застосування вогнепальної зброї.

21. Фізичним впливом є застосування будь-якої фізичної сили, а також спеціальних прийомів боротьби з метою припинення протиправних дій правопорушників.

22. Частиною першою статті 44 Закону № 580-VIII передбачено, що поліцейський може застосовувати фізичну силу, у тому числі спеціальні прийоми боротьби (рукопашного бою), для забезпечення особистої безпеки або/та безпеки інших осіб, припинення правопорушення, затримання особи, яка вчинила правопорушення, якщо застосування інших поліцейських заходів не забезпечує виконання поліцейським повноважень, покладених на нього законом.

23. Відповідно до частини першої статті 45 Закону № 580-VIII, поліцейський для забезпечення публічної безпеки і порядку застосовує спеціальні засоби, визначені цим Законом.

24. Пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII визначено, що поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється, зокрема, у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.

25. Відповідно до пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» від 23.12.2015 № 901-VІІІ, до набрання чинності Законом України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції» поширити на поліцейських дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» (Відомості Верховної Ради України, 2006 р., № 29, ст. 245 із наступними змінами).

26. Сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України (далі - особи рядового і начальницького складу) стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень визначає Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ, затверджений Законом України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ» від 22.02.2006 № 3460-IV(далі - Дисциплінарний статут).

27. Відповідно до статті 5 Дисциплінарного статуту, за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.

28. Особи рядового і начальницького складу, яких в установленому законодавством порядку притягнуто до адміністративної, кримінальної або матеріальної відповідальності, водночас можуть нести і дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.

29. Згідно зі статтею 12 Дисциплінарного статуту, видами дисциплінарних стягнень, які можуть накладатися на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни є: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ.

30. Статтею 14 Дисциплінарного статуту регламентовано порядок накладення дисциплінарних стягнень та передбачено, що з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.

31. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць.

32. Забороняється проводити службове розслідування особам, які є підлеглими порушника, а також особам - співучасникам проступку або зацікавленим у наслідках розслідування. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника порушника.

33. Порядок проведення службового розслідування встановлюється міністром внутрішніх справ України.

34. Порядок проведення службового розслідування стосовно особи (осіб) рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ у разі надходження до органів та підрозділів внутрішніх справ України, навчальних закладів та науково-дослідних установ системи Міністерства внутрішніх справ України відомостей про вчинення нею (ними) дій, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, оформлення результатів службового розслідування та прийняття за ними рішення, а також компетенцію структурних підрозділів та посадових осіб органів внутрішніх справ України (далі - ОВС) при його проведенні визначався, на момент виникнення спірних правовідносин, Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, яка затвердженою Наказом МВС України від 12.03.2013 № 230, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.04.2013 за № 541/23073 (далі - Інструкція № 230).

35. Відповідно до пункту 5.1 Інструкції № 230, службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником.

36. Початок службового розслідування визначається датою видання наказу про його призначення (пункт 5.2 Інструкції № 230).

37. Завершення службового розслідування визначається датою затвердження начальником, який призначив службове розслідування, висновку за результатами службового розслідування (пункт 5.3 Інструкції № 230).

VI. Позиція Верховного Суду

38. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

39. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом цього спору є правомірність наказів про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та звільнення його зі служби.

42. Отже, суть спору в даній справі полягає в оцінці спірних наказів про звільнення позивача на відповідність їх критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та вимогам частини другої статті 19 Конституції України.

43. Враховуючи те, що підставою прийняття оскаржуваних наказів стали висновки службового розслідування, то для вирішення позовних вимог необхідним є дослідження обґрунтованості цих висновків.

44. Суди попередніх інстанцій встановили, що наказом Головного управління Національної поліції в Закарпатській області 25 вересня 2018 року № 1885 призначено службове розслідування, яким було встановлено, що позивачем грубо порушено вимоги статей 1, 7 Дисциплінарного Статуту, статей 18, 43, 44, 45 Закону України «Про Національну поліцію», вчинено професійно-неграмотні дії, що проявилися у невжитті заходів по припиненню правопорушення, що могло призвести до важких наслідків і завдало істотної шкоди іміджу поліції в цілому в очах громадськості, а також проявлену нещирість під час проведення службового розслідування та, відповідно до пункту 8 статті 12 Дисциплінарного статуту внутрішніх справ України, у зв`язку з чим вирішено звільнити позивача зі служби в Національній поліції України.

45. Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що на підставі вказаного висновку службового розслідування відповідач правомірно застосував до останнього спірний вид дисциплінарного стягнення, виходячи з такого.

46. Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 12 березня 2013 року № 230 затверджено Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, що зареєстрована в Міністерстві юстиції України 02 квітня 2013 року за № 541/23073 (далі - Інструкція №230).

47. Пунктом 2.1 вказаної Інструкції передбачено, що підставами для проведення службового розслідування є порушення особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України службової дисципліни, у тому числі скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України діянь, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб РНС чи їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України і можуть викликати суспільний резонанс.

48. Згідно з пунктом 2.6 Інструкції № 230, підставою для проведення службового розслідування є належним чином письмово оформлений наказ уповноваженого на те начальника.

49. Пунктом 8.3 Інструкції №230 передбачено, що в описовій частині висновку службового розслідування викладаються встановлені при проведенні службового розслідування відомості про: обставини, за яких особа (особи) РНС скоїла(и) дисциплінарний проступок або які стали підставою для призначення службового розслідування, а також те, чи мали вони місце взагалі; час, місце, спосіб, мотив та мету вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв`язку з цим; посаду, звання, прізвище, ім`я та по батькові, персональні дані (дата та місце народження, освіта, період служби в органах внутрішніх справ і на займаній посаді - з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних»), характеристику особи (зокрема, про наявність або відсутність у неї діючих дисциплінарних стягнень), винної в учиненні дисциплінарного проступку, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли вказаним обставинам; наявність причинного зв`язку між неправомірними діяннями особи РНС та їх наслідками; умови, що передували скоєнню дисциплінарного проступку або спонукали до цього; вимоги законодавства або посадові обов`язки, які було порушено; наявність вини особи (осіб) РНС, обставини, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного.

50. Згідно з пунктом 8.4 Інструкції №230, у резолютивній частині висновку службового розслідування виконавцем (комісією) зазначаються: підтвердилися чи спростувалися відомості, які стали підставою для його призначення; пропозиції щодо закінчення службового розслідування, застосування до осіб РНС конкретних заохочень або дисциплінарних стягнень, кваліфікації отриманих тілесних ушкоджень, обставин загибелі (смерті) осіб РНС, списання чи відновлення використаних, пошкоджених або втрачених матеріальних цінностей, зброї, боєприпасів, службових документів, а також про направлення матеріалів службового розслідування до відповідних органів для прийняття рішення згідно із законодавством; запропоновані заходи, спрямовані на усунення виявлених під час службового розслідування недоліків, причин та умов виникнення обставин, які стали підставою для призначення службового розслідування.

51. Однак, незважаючи на вказані вимоги Інструкції № 230, висновок службового розслідування від 26 вересня 2018 року не містить інформації про врахування при обранні позивачу дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення підстав застосування саме цього виду стягнення та з яких підстав орган, що проводив службове розслідування, дійшов висновку про неможливість застосування більш м`якого виду стягнення, не зазначено про існування чи відсутність та врахування відповідачем при обранні виду дисциплінарного стягнення обставин, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, попередню поведінку позивача, його ставлення до виконання службових обов`язків та до скоєного.

52. Крім цього, Верховний Суд наголошує на наступному.

53. Застосування певного виду стягнення повинне відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

54. Верховний Суд враховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду дисциплінарного стягнення та наголошує, що таке рішення має прийматися останнім з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів.

55. В рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

56. Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України, названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

57. Тому доводи Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про законність компетенції суб`єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які він розуміє як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги.

58. Верховний Суд наголошує, що Головне управління Національної поліції в Закарпатській області зобов`язане діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

59. Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права.

60. Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

61. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у рішенні від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

62. Таким чином, повноваження Головного управління Національної поліції в Закарпатській області чітко визначені законом та, зокрема, щодо прийняття рішення про наявність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності, - Інструкцією № 230.

63. Однак, наявність таких повноважень у відповідача не означає, що він як орган державної влади не повинен дотримуватись встановленому на законодавчому рівні механізму, тобто правової процедури здійснення його повноважень, також його рішення повинні відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

64. Отже, проведення службового розслідування та складений за його результатами відповідний висновок повинні здійснюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

65. Проте, вказаний вище висновок не відповідає зазначеним принципам, з його змісту не вбачається, що він прийнятий з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття, обгрунтовано, безсторонньо (неупереджено), пропорційно, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, а тому не може вважатись законною підставою для прийняття спірних наказів.

66. За такого правового регулювання та встановлених судами обставин справи суд касаційної інстанції вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про правомірність спірних наказів відповідача, водночас вважає правильними висновки суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення.

67. Враховуючи вищенаведені обставини, Верховний Суд вважає, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне рішення суду першої інстанції, який правильно застосував норми матеріального права та дійшов правильного висновку по суті спору в цій справі.

68. Водночас, Верховний Суд вважає необґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що службове розслідування проведено необ`єктивно з причин його закінчення за один день, оскільки Інструкцією № 230 не встановлено мінімальний строк проведення службового розслідування.

69. Також Верховний Суд зазначає про те, що обставини наявності чи відсутності у позивача під час цієї події спецзасобів та доказове значення відеоматеріалу (наданого відповідачем CD-диску з відображення подій), а також висновки суду першої інстанції щодо них не мають вирішального значення для вирішення цієї справи.

70. Верховний Суд наголошує, що порушення процедури проведення службового розслідування є достатньою підставою для скасування спірних наказів, як актів індивідуальної дії, складених на підставі висновків такого розслідування, тому вказані висновки суду першої інстанції не вплинули на результат вирішення справи та не можуть бути підставою для скасування правильного по суті рішення.

71. Статтею 352 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

72. Таким чином, зважаючи на приписи статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно задовольнити та скасувати рішення суду апеляційної інстанції, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

VIІ. Судові витрати

73. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року задовольнити.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року в цій справі скасувати.

3. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

В.М. Соколов