ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2019 року

Львів

№ 857/9411/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судового засідання Болюк Н.В.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Любохинівської сільської ради Старовижівського району Волинської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року у справі за позовом заступника керівника Ковельської місцевої прокуратури до Старовижівської районної ради Волинської області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Любохинівська сільська рада Старовижівського району Волинської області про визнання протиправним та скасування рішення,-

суддя (судді) в суді першої інстанції – ОСОБА_1 В.М.,

час ухвалення рішення – не зазначено,

місце ухвалення рішення – м. Луцьк,

дата складання повного тексту рішення – не зазначено,

В С Т А Н О В И В:

27 березня 2019 року заступник керівника Ковельської місцевої прокуратури звернувся в суд з адміністративним позовом до Старовижівської районної ради Волинської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 07 грудня 2016 року № 10/2 «Про внесення змін до рішення районної ради від 19 лютого 2016 року № 4/28», яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини, Старовижівського району, Волинської області.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що з метою вжиття заходів для здійснення представництва інтересів держави в суді місцевою прокуратурою опрацьовано акт Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 20 березня 2019 року № 122-ДК/122/АП/01-19, що надійшов на адресу Ковельської місцевої прокуратури 21 березня 2019 року. При цьому, встановлено, що Старовижівською районною радою порушено земельне законодавство та законодавство у сфері містобудування при прийнятті оскаржуваного рішення. Вказує, що у 2012 році Любохинівська сільська рада на підставі рішення від 22 листопада 2012 року № 23/6 замовила проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини, який пройшов державну експертизу землевпорядної документації у Головному управлінні Держземагенства у Волинській області, про що складено позитивний висновок від 14 травня 2013 року № 242. Проте, у 2014 році Любохинівською сільською радою на підставі рішення від 11 квітня 2014 року № 37/32 замовлено інший проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж і коригування проекту зміни меж с. Любохини, який також пройшов державну експертизу землевпорядної документації у Головному управління Держземагенства у Волинській області, про що складено позитивний висновок від 19 червня 2014 року № 297. На підставі наведеного Старовижівською районною радою 04 вересня 2015 року прийнято рішення № 51/21, пунктом 1 якого затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж і коригування меж с. Любохини з виключенням площі 48,02 га та додатковим включенням в межі населеного пункту земельних ділянок площею 48,02 га, який розроблений на підставі рішення Любохинівської сільської ради від 11 квітня 2014 року № 37/32. В подальшому, на підставі рішення Старовижівської районної ради від 19 лютого 2016 року № 4/28 пункт 1 рішення районної ради від 04 вересня 2015 року № 51/21 викладено у такій редакції: “Затвердити проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини, Старовижівського району, Волинської області”. Таким чином, вказаним рішенням затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини, розроблений на підставі рішення сільської ради від 11 квітня 2014 року № 37/32. Однак, оскаржуваним рішенням внесено зміни до рішення районної ради від 19 лютого 2016 року № 4/28, згідно з якими відхилено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області (з коригуванням), розроблений відповідно до рішенням Любохинівської сільської ради від 11 квітня 2014 року № 37/32, і затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини, виготовлений на підставі рішення сільської ради від 22 листопада 2012 року № 23/6. Станом на 01 липня 2012 року площа земель с. Любохини становила 1044,00 га, у зв`язку із розширенням меж населеного пункту загальна площа с. Любохини складає 1983,00 га. Отже, площа додатково включених земель становить 939,00 га. 10 січня 2017 року Головне управління Держгеокадастру у Волинській області видало Любохинівській сільській раді витяг з Державного земельного кадастру про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць с. Любохини на площу 1983,00 га. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог нормативно-правових актів, наведених у тексті позовної заяви, без належно проведеної державної експертизи та розробленого Генерального плану території подальше розпорядження сільською радою цими земельними ділянками є незаконним, суперечитиме чинному законодавству у сфері земельних відносин, створить передумови для незаконної забудови територій та їх відчуження у приватну власність фізичних та юридичних осіб.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Старовижівської районної ради Волинської області від 07 грудня 2016 року № 10/2 «Про внесення змін до рішення районної ради від 19 лютого 2016 року № 4/28», яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області, виготовлений на підставі рішення Любохинівської сільської ради Старовижівського району Волинської області від 22 листопада 2012 року № 23/6.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що при розробці проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області, затвердженого рішенням сесії Старовижівської районної ради від 07 грудня 2016 року № 10/2, допущені порушення вимог частини другої статті 173 ЗК України та статті 46 Закону № 858-VI (у вказаному проекті землеустрою відсутня копія генерального плану та рішення про його затвердження, а діючий генеральний план с. Любохини Старовижівського району Волинської області не обґрунтовує розширення меж даного населеного пункту). Крім цього, відповідач позовні вимоги визнав, ні відповідачем Старовижівською районною радою, ні третьою особою Любохинівською сільської радою будь-якими доказами не спростовані вказані порушення.

Не погодившись з прийнятим рішенням, Любохинівська сільська рада Старовижівського району Волинської області подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржуване рішення та позовну заяву залишити без розгляду, а також судові витрати покласти на позивача.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, прийняте з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що судом першої інстанції не надано належної оцінки повноваженням прокурора, як представника державного органу – Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, як і не досліджено питання кому за законом надано повноваження щодо захисту інтересів держави у даних правовідносинах, обгрунтування неможливості здійснення захисту інтересів держави уповноваженим органом; в чому полягає загроза для держави в затвердженні проекту землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини, що призвело до порушення рівного процесуального становища сторін, у зв`язку з участю прокурора у справі, який має більш привілейоване становище, ніж інші учасники судового процесу. Прокурором при зверненні з позовом до суду не дотримано вимоги ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені. Також, судом неправомірно поновлено строк звернення до суду. Вказує, що Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законів України щодо проведення робіт із землеустрою, пов`язаних із встановленням і зміною меж сіл, селищ, міст, районів" від 21 червня 2012 року визначають, що межі населених пунктів можуть бути встановлені без розроблення (зміни) генеральних планів населених пунктів. Також, зазначає, що суд першої інстанції не перевірив повноваження заступника голови районної ради на предмет правомочності одноосібно визнавати позов прокурора, коли предметом розгляду справи є колегіальне рішення ради. Крім цього, вказує, що дана справа підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, однак розглянута за правилами спрощеного позовного провадження.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначено, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, однак у нього відсутні повноваження щодо звернення до суду з вказаних питань, а тому прокурор пред`явив позов в інтересах держави як самостійний позивач. З моменту проведення ГУ Держгеокадастром у Волинській області перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складення акту перевірки виникли підстави, які дають органам прокуратури право на пред`явлення визначених законом вимог. Оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, а тому без належно проведеної державної експертизи та розробленого генерального плану території подальше розпорядження Любохинівською сільською радою земельними ділянками, вказаними у рішенні, є незаконним.

Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не прибули, хоча належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду, а тому у відповідності до ч. 4 ст. 229, ч. 2 ст. 313 КАС України розгляд справи проведено у їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити повністю з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, 04 вересня 2015 року Старовижівська районна рада прийняла рішення № 51/21, пунктом 1 якого затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж і коригування меж с. Любохини з виключенням площі 48,02 га та додатковим включенням в межі населеного пункту земельних ділянок площею 48,02 га(а.с.20).

Рішенням Старовижівської районної ради від 19 лютого 2016 року № 4/28 пункт 1 рішення районної ради від 04 вересня 2015 року № 51/21 викладено у такій редакції: “Затвердити проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини, Старовижівського району, Волинської області”(а.с.21).

Рішенням Старовижівської районної ради від 07 грудня 2016 року № 10/2 внесені зміни до рішення районної ради від 19 лютого 2016 року № 4/28, згідно з якими пункт 1 викладено в новій редакції: “ 1. Відхилити проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області (з коригуванням), розробленого відповідно до рішення Старовижівської районної ради від 11 квітня 2014 року № 37/32 та рішення Любохинівської сільської ради від 28 квітня 2014 року № 38/4. Затвердити проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області, виготовлений на підставі рішення Любохинівської сільської ради від 22 листопада 2012 року № 23/6”(а.с.22). Вказане рішення оприлюднене на офіційному веб-сайті районної ради, що підтверджується зробленою судом роздруківкою(а.с.194).

Із акту управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20 березня 2019 року № 122-ДК/122/АП/09/01-19, слідує, що у результаті перевірки встановлено, що відповідно до рішення Любохинівської сільської ради Старовижівського району Волинської області від 22 листопада 2012 року № 23/6 “Про розробку проектів землеустрою щодо встановлення та зміни меж села Любохини Старовижівського району”, на підставі договору № 131 від 14 листопада 2012 року, був розроблений проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини Любохинівської сільської ради Старовижівського району Волинської області (розробник ПАТ “Інститут” Волиньводпроект”). Даний проект землеустрою затверджено рішенням сесії Старовижівської районної ради від 07 грудня 2016 року № 10/2. 10 січня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області Любохинівській сільській раді Старовижівського району Волинської області видано витяг з Державного земельного кадастру про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць (с. Любохини). У наявності є опис меж адміністративно-територіальної одиниці та матеріали виносу адміністративно-територіальної одиниці в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок. При здійсненні перевірки було встановлено, що у проекті відсутня копія генерального плану та рішення про його затвердження, чим порушено частину другу статті 173 Земельного кодексу України та статтю 46 Закону України “Про землеустрій”.

Згідно з інформацією управління інвестицій та регіонального розвитку Старовижівської райдержадміністрації від 20 березня 2019 року № 197/09/2-19, на момент перевірки чинним є генеральний план с. Любохини Старовижівського району Волинської області, розроблений у 1976 році та затверджений виконавчим комітетом Волинської обласної ради народних депутатів від 27 грудня 1976 року № 534/3-р. Новий генеральний план населеного пункту с. Любохини із включенням до нього нової території не розроблявся та не затверджувався.

Зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Старовижівської райдержадміністрації планово-картографічних матеріалів діючого Генерального плану с. Любохини та проекту встановлення та зміни меж с. Любохини Любохинівської сільської ради Старовижівського району Волинської області встановлено, що діючий Генеральний план с. Любохини не обґрунтовує розширення меж даного населеного пункту. Таким чином, при розробці проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області наявні порушення вимог частини другої статті 173 Земельного кодексу України та статті 46 Закону України “Про землеустрій”(а.с.24-25).

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції прийшов до висновку про обгрунтованість позовних вимог.

Однак, колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції передчасним з наступних підстав.

Щодо доводів апеляційної скарги про відсутність в даній справі підстав для процесуального представництва держави прокурором в суді, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно із ч. 3 ст. 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка викладена у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 4 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Так, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що ст. 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка викладена у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

З матеріалів справи слідує, що прокуратура зверталася до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо здійснення заходів державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства при встановленні та зміні меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області. У відповіді від 20 березня 2019 року № 10-3-0.4-1937/2-19, що надійшла до Ковельської місцевої прокуратури 21 березня 2019 року, за вхідним № 35/3-573вх-19, Держгеокадастр повідомило Ковельську місцеву прокуратуру про вжиті заходи та складення відповідного акту(том 1, а.с.23-25).

У постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зробив правовий висновок щодо застосування ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

На думку колегії суддів, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Стосовно наявності підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

В адміністративному позові прокурор стверджує, що Старовижівською районною радою рішення від 07 грудня 2016 року № 10/2, яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області, прийняте з порушенням вимог вищезазначеного законодавства, а тому без належно проведеної державної експертизи та розробленого Генерального плану території подальше розпорядження Любохинівською сільською радою цими земельними ділянками є незаконним та створить передумови для незаконної забудови територій, їх відчуження у приватну власність фізичних та юридичних осіб. При цьому, прокурор зазначив, що підставою для захисту інтересів держави у суді є відсутність у органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування, повноважень на звернення до суду з таким позовом.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

За приписами ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що у органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, відсутні повноваження щодо звернення до суду з даним позовом, колегія суддів вважає, що суд першої інстанцій прийшов до вірного висновку про наявність підстав для захисту прокурором інтересів держави у суді.

Стосовно доводів апеляційної скарги про пропуск прокурором строку звернення до суду з даним позовом, то колегія суддів вважає такі обгрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор у межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Згідно із ч. 1 та п. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень установлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі – КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою, проведення Старовижівським відділенням поліції під процесуальним керівництвом Старовижівського відділу прокуратури Ковельської місцевої прокуратури 21 травня 2018 року огляду місця події та звернення Ковельської місцевої прокуратури від 12 березня 2019 року до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо здійснення заходів державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка викладена в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

З матеріалів справи слідує, що підставою для звернення прокурора з цим позовом у 2019 році до суду стало наведене в позові порушення відповідачем законодавства під час прийняття рішення ще у 2016 році, яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення та зміни меж с. Любохини Старовижівського району Волинської області, що, на думку прокурора, свідчить про порушення інтересів держави.

Проаналізувавши зміст статті 122 КАС України, колегія суддів приходить до висновку, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення.

Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність – це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені у разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу» (рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява № 14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51).

Як зазначено вище, встановлені статтею 122 КАС України строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.

Статтею 123 КАС України визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених ч. 3 та ч. 4 ст. 123 цього Кодексу.

Твердження в заяві про поновлення строку звернення до суду про те, що місцевою прокуратурою лише 21 березня 2019 року отримано акт Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 20 березня 2019 року № 122-ДК/122/АП/09/01-19, тому прокурору саме тоді стало відомо про виявлені порушення, колегія суддів не бере до уваги, оскільки даний акт був складений на вимогу позивача. В матеріалах справи наявний протокол огляду місця події Старовижівського відділення поліції під процесуальним керівництвом Старовижівського відділу прокуратури Ковельської місцевої прокуратури від 21 травня 2018 року згідно якого було вилучено значний обсяг документів, в тому числі оскаржуване рішення. Тому, колегія суддів вважає, що прокурору було відомо про оскаржуване рішення щонайменше з 21 травня 2018 року(том 1 а.с.224-225).

Колегія суддів звертає увагу на те, що направлення прокурором листа до відповідного державного органу щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом трьохмісячного строку звернення до суду.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки позивач, звернувшись 20 травня 2019 року до суду із цим позовом, у якому просив визнати недійсним оскаржуване рішення від 07 грудня 2016 року, пропустив строк звернення до суду, а наведені в заяві про поновлення строку звернення до суду причини не є поважними.

Щодо решти доводів апеляційної скарги, то такі колегією суддів не розглядаються, оскільки не спростовують висновків апеляційного суду, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

При цьому, згідно із ч.ч. 10, 11 ст. 139 КАС України у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необгрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи. Судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

Оскільки Любохинівською сільською радою Старовижівського району Волинської області, як третьою особою на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, за подання апеляційної скарги сплачено судовий збір в розмірі 2881,50 грн та заявлено вимогу про стягнення останнього з позивача, то колегія суддів вважає, що такий підлягає стягненню з позивача.

За наведених обставин апеляційний суд приходить до висновку, що судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права, а тому рішення суду підлягає скасуванню, а адміністративний позов – залишенню без розгляду.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 3 ч. 1 ст. 315, ст. 319, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 328 КАС України, суд –

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Любохинівської сільської ради Старовижівського району Волинської області задовольнити повністю.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року у справі № 140/1642/19 – скасувати та адміністративний позов заступника керівника Ковельської місцевої прокуратури залишити без розгляду.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Ковельської місцевої прокуратури на користь Любохинівської сільської ради Старовижівського району Волинської області сплачений судовий збір в розмірі 2881,50 грн (дві тисячі вісімсот вісімдесят одна гривня п`ятдесят копійок) за подання апеляційної скарги згідно з квитанцією від 30 липня 2019 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя

О. Б. Заверуха

судді

О. М. Гінда

В. В. Ніколін

Повне судове рішення складено 22 листопада 2019 року.