ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2019 року

Київ

справа №591/3052/16-а

адміністративне провадження №К/9901/11748/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому засіданні касаційну скаргу Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 01 вересня 2016 року (суддя Шелєхова Г. В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року (головуючий суддя Бершов Г. Є., судді: Ральченко І. М., Катунов В. В.) у справі за позовом ОСОБА_1 та незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, треті особи: Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович, голова комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович про визнання протиправним та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) та незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулись до суду першої інстанції з позовом в якому просили: визнати протиправним та скасувати з дати прийняття рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 06 травня 2016 року, про звільнення з роботи в департаменті містобудування те земельних відносин Сумської міської ради у зв`язку з його ліквідацією ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення; визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254 - МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради» в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; поновити на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання; стягнути з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 10 травня 2016 року по 21 червня 2016 року на користь ОСОБА_1 - 4459,50 грн, і в частині стягнення за один місяць звернути судове рішення до негайного виконання; стягнути з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час затримки розрахунку по заробітній платі, починаючи з 06 травня 2016 року по 02 червня 2016 року на користь ОСОБА_1 - 4162,20 грн; встановити контроль за виконанням судового рішення у даній справі шляхом подання відповідачем - департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та Сумським міським головою Лисенко О. М. звіту про виконання даного рішення в 3-х денний строк з дати отримання тексту судового рішення місцевого суду в частині негайного виконання цього рішення щодо поновлення позивача на роботі у вищевказаній посаді та здійснення йому виплати за один місяць та в 3-х денний строк з дати набрання чинності цього рішення в частині здійснення повної виплати позивачеві за час вимушеного прогулу та виплати середнього заробітку за весь час затримки розрахунку по заробітній платі.

Позов мотивовано тим, що 27 січня 2016 року Сумською міською радою прийнято рішення №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності», яким припинено шляхом ліквідації Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, що стало підставою для звільнення з роботи працівників всього Департаменту, в тому числі ОСОБА_1 - з посади головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради. Позивачі вважають вказане рішення відповідача незаконним, а, відповідно, і таким, що не може бути підставою для звільнення позивача з займаної посади.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 01 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 06 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради. Поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста-юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення з 07 травня 2016 року. Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 7701,51 грн. Допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста-юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 2416,16 грн. В іншій частині вимог відмовлено у зв`язку з необґрунтованістю.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що рішення комісії з ліквідації про звільнення ОСОБА_1 оформлене протоколом №2 від 06 травня 2016 року є таким, що прийняте не в межах повноважень та не у спосіб, що встановлений законодавством України. Тому порушені права позивача підлягають поновленню, а тому позовні вимоги щодо визнання протиправним такого рішення комісії з ліквідації і його скасування, а також вимоги про поновлення ОСОБА_1 на роботі підлягають задоволенню. При цьому, відповідно до частини другої статті 235 КЗпП рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого працівника, прийняте органом, який розглядає трудовий спір, підлягає негайному виконанню. Крім того, обґрунтованими і такими, що підлягають задоволенню є і вимоги ОСОБА_1 про стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судом попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити а задоволенні позовних вимог повністю.

Скаржник стверджує, що роблячи висновок про те, що внаслідок прийняття Сумською міською радою рішень №254-МР від 27 січня 2016 року, №735-МР від 04 травня 2016 року фактично відбулась реорганізація, а не ліквідація Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, суди першої та апеляційної інстанцій не послались на відповідні норми матеріального права, якими вони керувались або які надавали б підстави для трактування або спростування юридичного факту щодо дійсності ліквідації Департаменту.

Також скаржник вважає хибними висновки судів стосовно визнання оспорюваних рішень міської ради регуляторними актами з посиланням на те, що дана обставина встановлена при розгляді іншої справи № 587/769/16, а відтак у відповідності до частини першої статті 72 КАС України, не підлягає доказуванню, оскільки звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні.

Відтак, на думку скаржника, суд першої інстанції повинен був надати власну правову оцінку рішенню міської ради, незважаючи на постанову у справі № 587/769/16. Додатково позивач наводить інформацію, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 587/769/16 скасовані судом касаційної інстанції та вказану справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. На підтвердження відсутності регуляторного характеру оспорюваних рішень міської ради, скаржник наводить роз`яснення Державної регуляторної служби України на запит № 2027/0/20-16 від 30 березня 2016 року.

Висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що пропозиція нової роботи позивачу була надана неповноважною особою - міським головою, скаржник вважає хибними, оскільки приписами статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що прийняття працівників на службу в органах місцевого самоврядування здійснюється міським головою. Крім того, п. 6.1. рішення міської ради № 254-МР міському голові доручено провести організаційно - правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради, тим самим підтверджуючи наявність повноважень у міського голови щодо надання пропозицій нової роботи працівникам Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.

Скаржник заявляв клопотання про розгляд справи за його участі.

Позиція інших учасників справи.

Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в яких позивач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги Сумської міської ради, а рішення судів попередніх інстанції залишити без змін.

Позивач заявив клопотання про розгляд справи без його участі.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 01 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року.

15 грудня 2017 року припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду.

На виконання пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15 грудня 2017 року, дану касаційну скаргу разом з матеріалами адміністративної справи передані на розгляд Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, касаційне провадження №К/9901/11748/18 (адміністративна справа № 591/3052/16-а) визначено колегію суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: судді - доповідача - Білоуса О. В., суддів: Желтобрюх І. Л., Стерелець Т. Г.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 561/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Єресько Л. О., Соколова В. М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 листопада 2019 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

21 грудня 2005 року ОСОБА_1 склав присягу посадової особи місцевого самоврядування та розпочав свою трудову діяльність у виконавчих органах Сумської міської ради, що підтверджується відомостями, які містяться у трудовій книжці. Остання посада, яку він займав перед звільненням, була посада головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, на яку його було переведено згідно наказу Директора Департаменту Жука А. В. від 08 лютого 2014 року №1К «Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради» у зв`язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради.

27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності», відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

Як вбачається з витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 19 лютого 2016 року перебуває у стані припинення та працює комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради, що була утворена вищевказаним рішенням. Крім того, у витягу містяться відомості, що особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є Войтенко В .В. - голова комісії з припинення або ліквідатор.

В період ліквідації та реорганізації виконавчих органів Сумської міської ради згідно рішення №254-МР, у Сумському районному суді Сумської області слухалась справа №587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка О. М., третя особа - Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради про визнання протиправними рішень суб`єктів владних повноважень та їх скасування, в якій 29 квітня 2016 року виносилась ухвала про забезпечення позову, а саме, якою зупинено дію ч.1; п.п., п.п. 3.1.1, 3.1.2. п. 3.1. ч. 3; п.п. 3.2.1. п.3.2. ч. 3; ч. 4; ч. 5; ч. 6; ч. 7 рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27 січня 2016 року «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності».

Крім того, вказаною ухвалою з метою забезпечення позову заборонено Сумській міській ради та її виконавчим органам, їх посадовим особам, ліквідаційній комісії департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, нотаріусам вчиняти будь які реєстраційні дії, щодо внесення будь яких відомостей, внесення змін до відомостей, інших відповідних записів до відповідних державних реєстрів, в т. ч. до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, пов`язаних з Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а також припиненням (ліквідацією) Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (м. Суми, вул. Горького, 21, код 02499021).

В той же час, з наданих стороною відповідача матеріалів вбачається, що 04 травня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення №735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» (як зазначено у преамбулі рішення - з метою забезпечення трудових прав ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , що подавали вищевказаний позов, враховуючи необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради), яким викладено в новій редакції рішення №254-МР від 27 січня 2016 року, в тому числі пункти рішення, які було зупинено ухвалою суду.

Згідно протоколу №2 засідання комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 06 травня 2016 року під час прийняття рішення про звільнення працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, в тому числі ОСОБА_1 , члени комісії керувались саме рішенням №735-МР від 04 травня 2016 року.

04 березня 2016 року ОСОБА_1 вручено пропозицію від міського голови Лисенка О. М. про вакантну посаду головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового, кадрового забезпечення та загальних питань департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

06 травня 2016 року (тобто, в день засідання ліквідаційної комісії, на якій прийнято рішення про звільнення працівників департаменту) ОСОБА_1 по заяві на ім`я директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Жука А. В . отримав на руки свою трудову книжку на тимчасове зберігання для уникнення вчинення щодо нього протиправних дій з боку ліквідаційної комісії та зобов`язався повернути її після врегулювання конфлікту.

Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 Кодексу законів про працю України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Згідно з частиною другою статті 40 цього КЗпП України звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Відповідно до частин першої, третьої статті 49-2 КЗпП, про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Відповідно до частини першої статті 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Згідно з частиною першою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. При цьому, міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад.

Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Згідно з статтею 33 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" У разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акта на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект.

За мотивованим поданням депутата ради, постійної комісії ради, голови районної або обласної ради відповідальна постійна комісія може прийняти рішення про забезпечення підготовки в порядку, встановленому частинами другою та третьою статті 34 цього Закону, експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту регуляторного акта, внесеного цим депутатом ради, постійною комісією ради, головою районної або обласної ради. У цьому разі аналіз регуляторного впливу не готується, а експертний висновок щодо регуляторного впливу готується відповідно до вимог статті 8 цього Закону. У разі внесення на розгляд засідання виконавчого органу ради чи внесення на затвердження сільським, селищним, міським головою проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу цей проект повертається його розробникові на доопрацювання.

Статтею 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено ,що кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону. Відповідальна постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта, який разом з цим проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (далі - пропозиції уповноваженого органу). Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу внесених проектів регуляторних актів встановлюються регламентами відповідних рад. На підставі аналізу регуляторного впливу, яким супроводжувався проект регуляторного акта при його внесенні на розгляд сесії відповідної ради, а також експертного висновку щодо регуляторного впливу цього проекту та пропозицій уповноваженого органу відповідальна постійна комісія готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону. У випадках, визначених частиною другою статті 33 цього Закону, такі висновки готуються на підставі експертного висновку щодо регуляторного впливу та пропозицій уповноваженого органу. Висновки відповідальної постійної комісії готуються на підставі аналізу регуляторного впливу, яким проект регуляторного акта супроводжувався при його внесенні, лише у разі, якщо експертний висновок щодо регуляторного впливу не був наданий відповідальній постійній комісії протягом строку, встановленого для його підготовки. Це правило не застосовується у випадках, передбачених частиною другою статті 33 цього Закону. Висновки відповідальної постійної комісії та пропозиції уповноваженого органу передаються для вивчення до постійної комісії, до сфери відання якої належить супроводження розгляду проекту регуляторного акта у відповідній раді (далі - головна постійна комісія), за винятком випадків, коли відповідальна постійна комісія є головною постійною комісією. При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону, а також пропозиції уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Згідно з частиною третьою статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року).

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

У справі встановлено, що 21 грудня 2005 року ОСОБА_1 склав присягу посадової особи місцевого самоврядування та розпочав свою трудову діяльність у виконавчих органах Сумської міської ради, що підтверджується відомостями, які містяться у трудовій книжці.

Остання посада, яку він займав перед звільненням, була посада головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового та кадрового забезпечення департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, на яку його було переведено згідно наказу Директора Департаменту Жука А. В. від 08 лютого 2014 року №1К «Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради» у зв`язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради.

27 січня 2016 року міська рада прийняла рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", відповідно до якого вирішено: припинити шляхом ліквідації Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

Відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Департамент з 19 лютого 2016 року перебуває у стані припинення; працює комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради, утворена відповідно до згаданого рішення; особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є Войтенко В .В. - голова комісії з припинення або ліквідатор.

Суди встановили, що у період ліквідації та реорганізації виконавчих органів міської ради згідно з рішенням №254-МР Сумський районний суд Сумської області розглядав справу № 587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , незалежної професійної спілки Департаменту в інтересах своїх членів до Міської ради, Сумського міського голови Лисенка О. М., третя особа - Департамент, про визнання протиправними рішень суб`єктів владних повноважень та їх скасування.

29 квітня 2016 року цей суд постановив у зазначеній справі ухвалу про забезпечення позову, якою зупинив дію ч.1; п.п., п.п. 3.1.1, 3.1.2. п. 3.1. ч. 3; п.п. 3.2.1. п.3.2. ч. 3; ч. 4; ч. 5; ч. 6; ч. 7 рішення Міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності". Згідно з цією ж ухвалою суду, Міській раді та її виконавчим органам, їх посадовим особам, ліквідаційній комісії Департаменту, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, нотаріусам вчиняти будь які реєстраційні дії, щодо внесення будь-яких відомостей, внесення змін до відомостей, інших відповідних записів до відповідних державних реєстрів, в т. ч. до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, пов`язаних з Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а також припиненням (ліквідацією) Департаменту (м. Суми, вул. Горького, 21, код 02499021).

Разом з тим, 04 травня 2016 року міська рада прийняла рішення №735-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" (як зазначено у преамбулі рішення - з метою забезпечення трудових прав ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , що подавали вищевказаний позов, враховуючи необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради), яким викладено в новій редакції згадане рішення №254-МР від 27 січня 2016 року, в тому числі пункти рішення, які було зупинено ухвалою Сумського районного суду Сумської області.

Згідно протоколу №2 засідання комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 06 травня 2016 року під час прийняття рішення про звільнення працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, в тому числі ОСОБА_1 , члени комісії керувались саме рішенням №735-МР від 04 травня 2016 року.

З огляду на цю обставину суди відхили аргументи позивачки про те, що її звільнено на підставі зупиненого рішення Міської ради як безпідставні.

Стосовно позовних вимог про скасування рішення Міської ради №254-МР від 27 січня 2016 року "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", то відмовляючи у задоволенні позову в цій частині суди виходили з того, що правомірність цього рішення була предметом судового розгляду у справі №587/769/16-а. За наслідками розгляду цієї справи Сумський районний суд Сумської області прийняв постанову від 29 квітня 2016 року, яким скасував зазначене рішення Міської ради як протиправне.

Даючи правову оцінку іншому рішенню міської ради № 735-МР від 04 травня 2016 року, яке зазначено як підставу звільнення позивачки, суди попередніх інстанцій з урахуванням правових висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 27 травня 2015 року у справі № 21-108а14 (про необхідність з`ясувати законність/правомірність не тільки процедури звільнення, але й правового акта, який слугував підставою звільнення) в підсумку констатували, що зміст цього рішення є аналогічним рішенню міської ради №254-МР від 27 січня 2016 року. Незначні відмінності у преамбулі рішення № 735-МР від 04 травня 2016 року (де додатково зазначено про трудові права ОСОБА_4 і ОСОБА_3 ) в цілому не змінили його суті. Разом з тим, з прийняттям рішення № 735-МР від 04 травня 2016 року ліквідаційна комісія Департаменту, замість розпочати свою роботу заново (у зв`язку із зупиненням, а потім скасуванням рішення №254-МР від 27 січня 2016 року), фактично її продовжила. Проаналізувавши наведені обставини у сукупності суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що такі дії не відповідають критеріям обґрунтованості і дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб і цілям, на досягнення яких спрямоване рішення.

Щодо правових наслідків рішення міської ради № 735-МР від 04 травня 2016 року (для Департаменту) суди з`ясували, що відповідно до Додатку № 1 до цього рішення міська рада утворила Управління архітектури та містобудування, яке діє у складі: відділу бухгалтерського обліку та звітності; відділу генерального плану та архітектурного планування; відділу з питань дизайну міського середовища; відділу "Служби містобудівного кадастру"; загального відділу; а Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради - з управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділ бухгалтерського обліку та звітності, відділ правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектор планування ресурсних платежів.

Проаналізувавши основні завдання та функції, які покладалися на ліквідований Департамент та на новоутворені управління архітектури та містобудування і департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради суди попередніх інстанцій констатували, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого Департаменту як структури міської ради на утворені нові департамент забезпечення ресурсних платежів та управління архітектури та містобудування. Тобто, Міська рада не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент, а фактично передала їх новоутвореним виконавчим органам.

Між тим, до новоутвореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було приєднано управління майна комунальної власності Сумської міської ради. Тобто міська рада вважала за доцільне реорганізувати управління майна комунальної власності шляхом його приєднання до новоутвореного виконавчого органу і, як з`ясовано у справі, під час такої реорганізації в управління майном комунальної власності переведено усіх без винятку працівників вказаного управління. Поряд з тим, створивши управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів (з правом юридичної особи), відповідачі вказали у рішеннях № 254-МР та №735-МР про ліквідацію Департаменту, однак не відмовилась від завдань і функцій, які виконував цей орган, перевівши частину працівників (які перебували у декретних відпустках) на відповідні рівнозначні посади в новоутворені управління та департамент, що підтверджується рішенням комісії з ліквідації від 06 травня 2016 року, оформлене протоколом № 2.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком судів, що незважаючи на те, що у рішеннях міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР та від 04 травня 2016 року №735-МР вказано про ліквідацію Департаменту фактично (по суті) мала місце його реорганізація.

При розгляді справи суди попередніх інстанцій врахували правову позицію Верховного Суду України, висловлену у постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 16 жовтня 2012 року (справа № 21-267а12) та від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), за змістом яких при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з`ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.

Верховний Суд України також роз`яснив, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

Разом з тим, колегія суддів не може погодитися з правовою оцінкою судів попередніх інстанцій рішення міської ради № 735-МР від 04 травня 2016 року як регуляторного акта у сфері господарської діяльності, відповідно і з їхнім висновком, що таке має прийматися з дотриманням положень статей 9, 13, 33, 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Вказівка Верховного Суду України на необхідності з`ясування обґрунтування рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого припиняється орган ( у цьому випадку - Департамент) спрямована та те, щоб встановити що відбулось насправді - ліквідація такого органу чи його реорганізація.

З огляду на встановлені вище обставини висновок судів стосовно суті розпорядчого акта міської ради, на підставі якого звільнено позивачку, зокрема про те, що він спрямований на реорганізацію, а не ліквідацію Департаменту, є правильним. Водночас мотиви, якими керувалися суди попередніх інстанцій, стверджуючи про порушення вимог названого Закону, ґрунтуються на помилковому трактуванні законодавства, що, втім, не вплинуло на їхній остаточний висновок (результат) вирішення спору в цій частині (з огляду на предмет оскарження).

Стосовно процедури звільнення позивача і виконання відповідачем обов`язку по її працевлаштуванню суди встановили таке.

04 березня 2016 року ОСОБА_1 вручено пропозицію від міського голови Лисенка О. М. про вакантну посаду головного спеціаліста - юрисконсульта відділу правового, кадрового забезпечення та загальних питань департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

Суди з`ясували, що єдиною особою, уповноваженою діяти від Департаменту з моменту створення комісії з ліквідації цього виконавчого органу є голова ліквідаційної комісії Войтенко В. В., який, відповідно до вимог Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) мав право попереджати про майбутнє вивільнення працівників, пропонувати посади у новоствореному виконавчому органі та приймати рішення щодо переведення або звільнення працівників департаменту, що ліквідується.

Крім того, відповідно до п. 8.1 рішення міської ради №735-МР Сумському міському голові доручено лише провести організаційно-правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради згідно з чинним законодавством України, а відповідно до п. 8.3 цього рішення його зобов`язано привести штатну чисельність виконавчих органів Сумської міської ради у відповідність до пункту 4 рішення №735-МР. Такі зобов`язання міський голова виконав, про що свідчать надані суду відповідні розпорядження щодо затвердження граничної чисельності та штатів апарату виконавчих органів Сумської міської ради.

Правом на звільнення чи переведення працівників Департаменту, який є самостійною юридичною особою, а також на прийняття на роботу до новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи) міського голову не уповноважено.

Відтак суди попередніх інстанцій ствердили, що пропозиція позивачу про можливість обійняти посаду у новоствореному органі не ґрунтується на вимогах закону, оскільки запропонована неуповноваженою особою.

06 травня 2016 року (тобто, в день засідання ліквідаційної комісії, на якій прийнято рішення про звільнення працівників департаменту) ОСОБА_1 по заяві на ім`я директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Жука А. В . отримав на руки свою трудову книжку на тимчасове зберігання для уникнення вчинення щодо нього протиправних дій з боку ліквідаційної комісії та зобов`язався повернути її після врегулювання конфлікту.

Суди встановили, що начальник новоствореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів листом від 05 травня 2016 року направив Голові комісії з ліквідації Департаменту з проханням звільнити працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з займаних посад по переведенню (пункт 5 статті 36 КЗпП) для подальшої роботи в департаменті забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради. У списку таких осіб є, зокрема, ОСОБА_1 .

Разом з тим, доказів відмови позивач від пропозиції щодо переведення, як це зазначено в Протоколі №2 засідання комісії з ліквідації Департаменту, відповідач не надав.

На підставі встановлених обставин суди дійшли висновку, що позивач бажав працювати в новоствореному департаменті, але ліквідаційна комісія залишила це поза увагою і прийняла спірне рішення про звільнення, порушивши, як наслідок, трудові права ОСОБА_1 , оскільки звільнивши її за загальними підставами згідно з КЗпП голова комісії з ліквідації не виконав зобов`язання щодо її переведення при реальній можливості здійснити таке переведення. Крім того, рішення про звільнення позивача прийняла комісія з ліквідації і оформила його протоколом від 6 травня 2016 року, тоді як за правилами статті 47 КЗпП документом, який видається при звільненні, є наказ, правом на видання якого (з огляду на встановлені в цій справі обставини) наділений голова ліквідаційної комісії.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Частиною другою статті 40 цього Кодексу встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Згідно з частинами першою і третьою статті 49-2 КЗпП про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Згідно з пунктом 19 постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року № 9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП суди зобов`язані не тільки з`ясувати: чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, а й - чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

З огляду на встановлені в цій справі обставини і правове регулювання спірних відносин колегія суддів (з урахуванням меж касаційного перегляду судових рішень в цій справі) погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що звільнення позивача у зв`язку з реорганізацією Департаменту було неправомірним, а сама процедура звільнення відбулась з порушенням вимог трудового законодавства.

Суд зауважує, що зазначене знаходить своє відображення і в постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 591/3049/16.

Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційній скарзі доводи Сумської міської ради безпідставними та провомірно спростованими судами першої та апеляційної інстанцій, а висновки судів - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги .

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 01 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року, залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов