ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2019 року

м. Київ

справа №821/240/17

адміністративне провадження №К/9901/45054/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

Судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду (у складі головуючого судді Кузьменко Н. А.) від 09 березня 2017 року та ухвалу Херсонського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Лук`янчук О. В., суддів Градовського Ю. М., Кравченка К. В.) від 07 червня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області про визнання протиправними дій,

УСТАНОВИВ:

У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Херсонській області), у якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо відмови йому в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га, на території Комишанської селищної ради Комсомольського району м. Херсона для ведення городництва, оформленої листом від 12 січня 2017 року

№ К-12844/0-103/6-172.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідач, відмовляючи йому в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, не вказав конкретної вмотивованої причини відмови, чим порушив його права.

Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 09 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Херсонського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, позов задовольнив. Визнав протиправною відмову ГУ Держгеокадастру в Херсонській області в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 в оренду земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га, на території Комишанської селищної ради Комсомольського району м. Херсона для ведення городництва, оформленої листом від 12 січня 2017 року № К-12844/0-103/6-172.

Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, у червні 2017 року ГУ Держгеокадастру в Херсонській області подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року та ухвалу Херсонського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року і прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального права та не дослідили всіх обставин справи. За позицією скаржника, судами не враховано права та інтереси інших осіб, які оформили право власності на спірну земельну ділянку.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 04 вересня 2017 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд.«Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 листопада 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.

У грудні 2016и року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру в Херсонській області з клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га, на території Комишанської селищної ради Комсомольського району м. Херсона для ведення городництва.

12 січня 2017 року ГУ Держгеокадастру в Херсонській області листом № К-12844/0-103/6-17 повідомило позивача, що згідно з даними Державного земельного кадастру земельна ділянка, яку бажає отримати позивач для ведення городництва, розташована в земельному масиві, де запроектовані земельні ділянки для ведення особистих селянських господарств, а не для городництва. При цьому, у клопотанні ОСОБА_1 відсутнє обґрунтування визначеного розміру такої ділянки. Крім того, відповідач зазначив, що наказом ГУ Держгеокадастру в Херсонській області від 17 червня 2016 року № 21-2654/18-16-СГ йому вже надавався дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду іншої земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на території Комишанської селищної ради Комсомольського району м. Херсона, орієнтовним розміром 1,3000 га, для городництва, однак на момент цього звернення позивач не реалізував попередній дозвіл і не розробив відповідний проект.

З матеріалів справи також убачається, що на час судового розгляду цієї справи громадяни ОСОБА_2 та ОСОБА_3 оформили право власності нібито саме на ту земельну ділянку, щодо якої звернувся й позивач.

Зокрема, наказом ГУ Держгеокадастру в Херсонській області від 09 березня 2017 року № 21-1045/18-17-СГ ОСОБА_3 надано у власність земельну ділянку площею 1 га (кадастровий номер 6510166400:06:001:0312) із земель сільськогосподарського призначення для введення особистого селянського господарства, розташовану за межами населених пунктів на території Комишанської селищної ради Комсомольського району м. Херсона. Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 14 березня 2017 року ОСОБА_3 зареєструвала право власності на таку земельну ділянку.

Крім того, згідно з наказом ГУ Держгеокадастру в Херсонській області від 09 березня 2017 року № 21-1044/18-17-СГ ОСОБА_2 надано у власність сусідню земельну ділянку площею 1 га (кадастровий номер 6510166400:06:001:0313), державна власність на яку була зареєстрована останнім 16 березня 2017 року.

Вважаючи протиправними дії ГУ Держгеокадастру в Херсонській області щодо відмови йому в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.

Дослідивши наведені в касаційних скаргах доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.

За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з ч. 2 ст. 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Положеннями ч. 3 ст. 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

За приписами ч. 2 ст. 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із ст. 151 цього Кодексу (ч. 3 ст. 123 ЗК України).

Правовий статус ГУ Держгеокадастру в Херсонській області визначено Положенням, затвердженим наказом Держгеокадастру від 03 березня 2015 року № 28. Відповідно до покладених на нього завдань відповідач, серед іншого, розпоряджається землями сільськогосподарського призначення державної власності на території Херсонської області, а також вживає організаційних заходів щодо проведення земельних торгів.

При задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачем не доведено, в чому саме полягала невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Разом з цим, Херсонський окружний адміністративний суд, з яким погодився й Одеський апеляційний адміністративний суд, дійшли висновку про безпідставність доводів ГУ Держгеокадастру в Херсонській області, що спірна земельна ділянка вже передана іншим громадянам, оскільки такі аргументи не були зазначені підставою для відмови в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, та про ці обставини не вказано в листі відповідача від 12 січня 2017 року № К-12844/0-103/6-17.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Дійсно, приписи чинного законодавства не обмежують право звернення одночасно кількох осіб за наданням відповідних дозволів, та існування одного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не перешкоджає видачі іншій особі такого дозволу.

Однак, з матеріалів справи вбачається, що на момент постановлення оскаржуваних судових рішень ГУ Держгеокадастру в Херсонській області своїми наказами від 09 березня 2017 року надав громадянам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у власність земельні ділянки площею по 1 га кожна (кадастрові номера: 6510166400:06:001:0312 та 6510166400:06:001:0313) і, за позицією відповідача, ці земельні ділянки співпадають із земельною ділянкою, яка вказана ОСОБА_1 у його клопотанні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Водночас, ані суд першої інстанції, ані апеляційний суд не витребували необхідних доказів та не надали оцінку правовому статусу спірних земельних ділянок,

Також судами попередніх інстанцій не проаналізовано та не перевірено інформацію, надану відповідачем, стосовно того, чи є спірна земельна ділянка, на яку претендує позивач, саме тією ділянкою, яка згідно з наявними в матеріалах справи доказами належить на праві власності іншим особам - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

При цьому колегія суддів наголошує на тому, що встановлення зазначених обставин є визначальним для вирішення питання щодо предметної юрисдикції даного спору.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Колегія суддів звертає увагу, що якщо визнання недійсним рішення відповідача впливає на права третьої особи, то в такому випадку існує спір про право, що у свою чергу унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів в порядку цивільного судочинства.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, 03 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 305/216/18 тощо.

Колегія суддів наголошує на тому, що відповідачем надавалися судам першої та апеляційної інстанцій докази щодо можливого порушення прав та інтересів осіб, які не тільки претендували на отримання спірної земельної ділянки, а й отримали в установленому законодавством України порядку право власності.

Проте, суди попередніх інстанцій не встановили в повному обсязі фактичні обставини, не надали оцінку зібраним у справі доказам в контексті наявності або відсутності документального підтвердження перебування зазначених земельних ділянок у приватній власності та не залучили до участі в цій справі осіб, права та інтереси яких можуть бути порушенні ухваленими судовими рішеннями.

Крім того, з урахуванням вимог ст. 242, 341 КАС України зазначені недоліки унеможливили встановлення фактичних обставин справи, надання їм правової оцінки, у тому числі, щодо дотримання судами попередніх інстанцій предметної юрисдикції при вирішенні даного спору.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні п. 1 ст. 6 Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/240/16.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1- 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Згідно з ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, надавати оцінку про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною 2 ст. 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Підсумовуючи зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга ГУ Держгеокадастру в Херсонській області підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 353, 355-356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року та ухвалу Херсонського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області про визнання протиправними дій направити на новий розгляд до Херсонського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Саприкіна

Судді

А. А. Єзеров

С. М. Чиркін