ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2019 року

Київ

справа №823/504/16

адміністративне провадження №К/9901/6405/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 823/504/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро» до Управління Держпраці у Черкаській області про визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування припису

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро»

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Мамчура Я. С., суддів Желтобрюх І. Л., Шостака О. О.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. 13 травня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро» (далі - позивач, Товариство) звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Державної служби України з питань праці у Черкаській області (далі - відповідач, Управління), в якій просило:

1.1. Визнати дії Управління щодо проведення позапланової перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкового державного соціального страхування стосовно Товариства;

1.2. Визнати протиправним і скасувати припис Управління від 23 березня 2016 року № 23-10-19-014.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідач, здійснюючи позапланову перевірку позивача та приймаючи оскаржуваний припис, діяв безпідставно, поза межами визначених повноважень та у спосіб, що суперечить чинному законодавству України, оскільки ним не надано відповідного дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірки позивача, заявки позивачем на перевірку до відповідача не подавалось, рішення суду щодо перевірки або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України не надходило. Ураховуючи обмеження, установлені Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28 грудня 2014 року № 71 -(далі - Закон № 71 - VII), на думку позивача, у відповідача відсутні правові підстави для проведення перевірки позивача.

3. Представник відповідача позов не визнав, заперечував проти задоволення позовних вимог з підстав того, що вимоги Закону № 71-VII, яким встановлено заборону на проведення перевірок, не поширюється на Державну службу України з питань праці та її територіальні органи, оскільки вказаний закон направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а саме: стосується виключно Державної фіскальної служби України та її територіальних органів. Ураховуючи, що станом на час розгляду справи, будь-які обмеження щодо проведення Управлінням перевірок додержання законодавства з питань праці відсутні, на думку представника відповідача, перевірка позивача проведена відповідно до вимог чинного законодавства України, за результатами якої винесено оскаржуваний припис від 23 березня 2016 року № 23-10-19-014.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Департаментом з питань праці Держпраці надіслано до Управління лист від 24 лютого 2016 року № 1831/4/4.2-ДП-16 про надання згоди на проведення позапланових перевірок, в тому числі Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро» код ЄДРПОУ 35546561.

5. 02 березня 2016 року відповідачем винесено наказ № 46-Н «Про проведення позапланових перевірок», яким головному державному інспектору з питань праці відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Фурсі А. В. наказано, зокрема, у період з 14 березня 2016 року по 25 березня 2016 року здійснити позапланову перевірку додержання законодавства з питань праці у Товариства.

6. На виконання вимог наказу від 02 березня 2016 року № 46-Н посадовою особою Управління здійснено перевірку додержання Товариством законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за результатами якої складено акт від № 23-10-19/013 (далі - акт перевірки).

7. Висновками акта перевірки встановлено порушення Товариством вимог статті 19 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», а саме: роботодавець не зареєстрований у Фонді соціального захисту інвалідів; роботодавцем не виконано норматив робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів за 2015 рік; роботодавець зазначив недостовірні дані у звіті до Фонду соціального захисту інвалідів за 2015 рік (форма № 10-ПІ (річна) «Звіт про зайнятість і працевлаштування інвалідів»).

8. 23 березня 2016 року головним державним інспектором з питань праці відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Мирошниченком М. П. видано припис № 23-10-19/013-014, яким у строк до 23 квітня 2016 року зобов`язано позивача письмово повідомити про виконання вимог припису, а саме: 1) забезпечити реєстрацію у Фонді соціального захисту інвалідів (термін виконання - 01.04.2016); 2) забезпечити виконання нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів (термін виконання - 23 квітня 2016 року); 3) забезпечити подання уточнюючого звіту до Фонду соціального захисту інвалідів за 2015 рік (термін виконання - 01 квітня 2016 року).

9. Згідно з даними, наведеними у податковій декларації позивача за 2015 рік, а також довідки, наданої позивачем, обсяг доходу Товариства становить менше 20 мільйонів гривень, саме 647 517 грн.

10. Доказів, які б свідчили про надання дозволу Кабінетом Міністрів України на проведення перевірки, звернення позивача із за заявкою щодо його перевірки чи відповідне рішення суду матеріали справи не містять.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

11. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року позовні вимоги задоволено.

11.1. Визнано протиправним і скасовано наказ Управління Держпраці у Черкаській області від 02 березня 2016 року № 46-Н в частині призначення позапланової перевірки додержання законодавства з питань праці у Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро».

11.2. Визнано протиправними дії Управління Держпраці у Черкаській області щодо проведення 23 березня 2016 року позапланової перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкового державного соціального страхування стосовно Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро».

11.3. Визнано протиправним і скасовано припис Управління Держпраці у Черкаській області від 23 березня 2016 року № 23-10-19-014.

12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо проведення перевірки позивача не відповідають чинному законодавству України, є безпідставними і суперечать фактичним обставинам справи, отже, дії Управління щодо проведення 23 березня 2016 року позапланової перевірки з додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкового державного соціального страхування стосовно Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро» є протиправними, а складений за її наслідками припис підлягає скасуванню з підстав розповсюдження на спірні правовідносини обмежень, установлених пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71 - VIII.

13. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено.

14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що територіальні органи Держпраці не є контролюючими органами доходів і зборів, у розумінні пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України (далі - ПК України), а тому дія пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71 -на них не поширюється.

ІV. Касаційне оскарження

15. 22 вересня 2016 року, не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій Товариство посилається на порушення судом норм матеріального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

16. Порушення норм матеріального права позивач обґрунтовує тим, що відповідач є контролюючим органом, на який розповсюджується дія пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71 - VIII щодо встановлення у 2015 - 2016 роках мораторію на проведення перевірок суб`єктів малого та середнього бізнесу.

17. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач указує, що не є контролюючим органом, на який розповсюджується дія Закону № 71 - VIII, крім того, пунктом 8 розділу ІІІ Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII) установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.

18. 23 вересня 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Черкаського кружного адміністративного суду справу № 823/504/16.

19. 11 жовтня 2016 року справа № 823/504/16 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

20. 19 січня 2018 року справу № 823/504/16 разом з матеріалами касаційної скарги передано до Верховного Суду (суддя-доповідач Желтобрюх І. Л.).

21. 19 червня 2018 року ухвалою Верховного Суду задоволено заяву Желтобрюх І. Л. про самовідвід.

22. 22 червня 2018 року протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючого суддю Білоуса О. В., суддів Бевзенка В. М., Стрелець Т. Г.

23. 30 травня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - № 521/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.

24. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 05 червня 2019 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Радишевську О. Р., Уханенка С. А.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

25. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

26. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

27. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Згідно зі статтею 1 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877 - V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

27.1. Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій (абзац 2 частини першої статті 1 Закону № 877 - V).

30. Пунктами 1, 7 Положення «Про Державну інспекцію України з питань праці», затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 386/2011, у редакції, чинній на момент проведення позапланової перевірки, Державна інспекція України з питань праці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра соціальної політики України, і здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

31. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (далі - Положення № 96), Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

32. Пунктом 7 Положення № 96 визначено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

33. Згідно з пунктом 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02 липня 2012 року № 390, інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом № 877-V.

33.1. Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом № 877 - V.

34. Відповідно до статті 6 Закону № 877 - V підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення - планових заходів органом державного нагляду (контролю); обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

35. Пунктом 3 розділу ІІ розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII установлено, що в 2015 - 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України за заявою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

35.1. Зазначене обмеження не поширюється:

35.1.1. з 01 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

35.1.2. з 01 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» ПК України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

36. Відповідно до пункту 8 розділу ІІІ «Прикінцеві положення» Закону № 76-VIII установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.

VІ. Позиція Верховного Суду

37. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

38. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

39. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

40. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що відповідачем у березні 2016 року проведено позапланову перевірку Товариства, за наслідками якої складено акт перевірки № 23-10-19/013.

41. Спірним питанням у цій справі є можливість проведення у 2015 - 2016 роках перевірок відповідачем, ураховуючи приписи пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII, якими встановлено обмеження щодо проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік. У цей період проведення перевірок відповідних суб`єктів господарювання було можливим виключно з дозволу Кабінету Міністрів України за заявою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України, крім винятків встановлених цим пунктом.

42. Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанцій виходив з того, що Держпраці та її територіальні органи не є контролюючими органами доходів і зборів, у розумінні пункту 41.1 статті 41 ПК України, а отже, дія положень пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII на них не поширюється.

43. Верховний Суд не може погодитися з такими висновками суду апеляційної інстанції, оскільки, виходячи з нормативного регулювання, наведеного у пунктах 27-33 цього рішення, відповідач наділений повноваженнями щодо здійснення контролю за додержанням законодавства про працю і керується приписами Закону № 877 - V, який визначає основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а отже, є контролюючим органом.

44. З аналізу пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII можна дійти висновку, що обмеження, встановлені цим пунктом, не є зміною чи доповненням до ПК України, а застосоване в ньому поняття «контролюючі органи» стосується всіх контролюючих органів, тобто органів, які здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності згідно з Законом № 877-V.

45. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що відповідач належить до контролюючих органів, які мали у 2015-2016 роках право на проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за винятком випадків, визначених пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII.

46. Відповідна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 29 серпня 2019 року в справі № 465/6461/15-а.

47. Посилання суду апеляційної інстанції на приписи пункту 8 розділу ІІІ «Прикінцеві положення» Закону № 76-VIII є помилковими, оскільки цим законом не було внесено змін чи доповнень до пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII.

48. Отже, суд апеляційної інстанцій дійшов помилкового висновку про те, що відповідач не є контролюючим органом та про непоширення на нього вимог пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII.

49. Натомість суд першої інстанції зробив правильний висновок про поширення вимог пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 71-VIII на спірні правовідносини, установив, що позивач не підпадає під винятки, визначені цим пунктом, і дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

50. Ураховуючи наведені обставини, Верховний Суд уважає, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне рішення суду першої інстанції, який правильно застосував норми матеріального права та надав їм системне тлумачення.

VIІ. Судові витрати

51. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіріус-Агро» задовольнити.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року в справі № 823/504/16 скасувати, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року залишити в силі.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Шевцова

Судді О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко