П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 листопада 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/133/19

Провадження № 11-487заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання Сороки Л. П.,

представника відповідача - Петренко Ю. В.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 квітня 2019 року (судді Юрченко В. П., Бившева Л. І., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Хохуляк В. В.) у справі № 9901/133/19 за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання дій протиправними та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У березні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив визнати протиправними дії щодо безпідставного продовження відповідачем строку надання відповіді на запит на інформацію та незазначення причин продовження строку надання відповіді на запит на інформацію.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що при ВККС утворена та функціонує Громадська рада доброчесності (далі - ГРД), яка за наявності відповідних підстав надає висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності. У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ГРД ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII). Для отримання відповідних копій таких рішень ВККС, ухвалених у межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду, оголошеного відповідачем 02 серпня 2018 року, та інформації про їх опублікування позивач звернувся із запитом на отримання публічної інформації. Проте у відведений Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI«Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) строк відповіді на свій запит позивач не отримав. Натомість відповідач на порушення частини четвертої статті 20 Закону № 2939-VIнадіслав на його електронну пошту лише відповідь від 15 лютого 2019 року про продовження строку розгляду його запиту без зазначення причин. До того ж пленарні засідання відповідач провів у період з 18 по 25 лютого 2019 року, в той час як відповідь на запит позивач отримав лише 13 березня 2019 року, що перешкодило йому підготуватись до їх проведення. Тому позивач вважає, що відповідач безпідставно продовжив строк розгляду його запиту без обґрунтування причин такого продовження.

Короткий зміст судових рішень суду попередньої інстанції

3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 05 квітня 2019 року позов задовольнив: визнав протиправними дії ВККС щодо продовження строку надання відповіді на запит ОСОБА_1 від 11 лютого 2019 року про інформацію.

4. Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач не навів належного обґрунтування необхідності продовження строку надання відповіді на запит позивача та не спростував його доводи в цій частині. При цьому суд зазначив, що відповідач, отримавши запит про надання публічної інформації, зобов`язаний був надати таку інформацію в п`ятиденний строк. Використати можливість ненадання такої інформації в п`ятиденний строк можливо лише за умови, якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, при цьому мотиви такого продовження мають бути належним чином обґрунтовані. До того ж суд першої інстанції, керуючись приписами статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вийшов за межі позовних вимог і зазначив, що належним способом захисту прав позивача на отримання публічної інформації в цих правовідносинах є визнання протиправними дій щодо продовження ВККС строку надання відповіді на запит ОСОБА_1 від 11 лютого 2019 року про інформацію.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

5. Не погодившись із указаним судовим рішенням, ВККС подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції однобічно встановив обставини справи, що призвело до ухвалення ним незаконного та необґрунтованого судового рішення.

6. Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що Комісія на запит про надання публічної інформації ОСОБА_1 від 11 лютого 2019 року листом від 15 лютого 2019 року лише повідомила позивача про продовження строку розгляду його запиту. На думку скаржника, системний аналіз частин першої та четвертої статті 20 Закону № 2939-VIсвідчить про те, що розпорядник інформації, яким є Комісія, у випадку, визначеному законом, має право продовжити строк розгляду запиту на інформацію. При цьому суд не врахував доводи ВККС про те, що у відповіді на запит ОСОБА_1 (лист Комісії від 15 лютого 2019 року № М-1034/19) запитувача повідомлено про те, що згідно з вимогами частини четвертої статті 20 Закону № 2939-VI строк розгляду його запиту на інформацію продовжено й про результати розгляду запиту його буде поінформовано в порядку та строки, визначені законом. Проте суд на порушення пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України щодо вимог до змісту рішення не зазначив мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного представником Комісії у судовому засіданні, щодо наявності підстав обґрунтування продовження строку розгляду запиту позивача в листі Комісії від 15 лютого 2019 року № М-1034/19. На думку скаржника, суд першої інстанції не взяв до уваги обсяг запитуваної інформації та не встановив підстави продовження строку розгляду запиту. Натомість обґрунтованість дій розпорядника інформації, спрямованих на продовження строку розгляду запиту, насамперед пов`язана із необхідністю надання великого обсягу інформації або потреби в пошуку такої інформації серед значної кількості даних.

7. Крім цього, згідно з інформацією офіційного сайту ГРД комунікація з ГРД здійснюється через адресу електронної пошти info@grd.gov.ua , а інформаційний запит не містить жодної згадки про отримання запитуваної інформації з метою реалізації повноважень ГРД, а відтак обставини щодо звернення ОСОБА_1 як члена ГРД з метою виконання повноважень ГРД були повідомлені лише суду в позовній заяві як додаткова підстава для звернення з позовом, однак вони жодним чином не відносяться до інформаційного запиту ОСОБА_1 та не повинні братися до уваги при вирішенні спору стосовно забезпечення права позивача на доступ до публічної інформації.

8. До того ж зі змісту пункту 3 частини першої статті 5 КАС України вбачається, що вимога про визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними може бути заявлена в адміністративному позові виключно разом із вимогою про зобов`язання відповідача утриматися від вчинення певних дій, яка повинна бути спрямована на відновлення порушеного права. Натомість в адміністративному позові ОСОБА_1 разом з вимогою про визнання протиправними дій не було заявлено жодної вимоги про зобов`язання Комісії утриматися від вчинення певних дій для відновлення його прав, які нібито були порушені Комісією як розпорядником інформації. Проте суд першої інстанції підтримав обраний позивачем спосіб захисту, що свідчить про відсутність необхідності у вжитті будь-яких заходів для відновлення прав позивача у зв`язку з відсутністю таких порушень, що стало наслідком ухвалення судом рішення, яке прямо суперечить завданням адміністративного судочинства.

9. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 квітня 2019 року та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Рух апеляційної скарги

10. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ВККС на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 квітня 2019 року, а ухвалою від 08 липня 2019 року призначила справу до розгляду в судовому засіданні.

Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги

11. На час розгляду справи позивач відзиву на апеляційну скаргу не надіслав.

12. У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

13. Позивач, будучи належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції

14. 11 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ВККС з письмовим запитом про отримання публічної інформації, що був направлений на електронну пошту Комісії, у якому просив:

- надати електронні копії усіх рішень колегії Комісії, ухвалених у межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів касаційних суддів у складі Верховного Суду, оголошеного ВККС 02 серпня 2018 року, які надіслані на засідання Комісії у пленарному складі для їх підтримки відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням ВККС від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 зі змінами (далі - Регламент ВККС);

- повідомити, коли вказані рішення опубліковані у відповідних досьє кандидатів, розміщених на сайті Комісії.

15. Підставами для отримання вказаної інформації позивач в запиті зазначив те, що за час проведення співбесід з кандидатами в межах конкурсу до Верховного Суду, оголошеного 02 серпня 2018 року, колегії ВККС розглядали висновки ГРД про невідповідність кандидатів критеріям доброчесності та приймали рішення про підтвердження здатності кандидатів здійснювати правосуддя з подальшим направленням цих рішень на підтвердження пленарним засіданням ВККС відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.

16. Запитувану інформацію позивач просив надіслати в електронній формі на адресу ІНФОРМАЦІЯ_1.

17. 15 лютого 2019 року на електронну пошту позивача надійшла відповідь на його письмовий запит, оформлена листом за вихідним № М-1034/19, за підписом голови ВККС Козьякова С. Ю. , в якій зазначено таке: «Повідомляємо, що на підставі частини четвертої статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» строк розгляду запиту за вх. № М/ел-1/19/27, що надійшов до Комісії 12 лютого 2019 року, продовжено. Про результати розгляду Вас буде поінформовано відповідно до законодавства України».

18. 15 березня 2019 року на електронну пошту позивача надійшла відповідь на його письмовий запит, оформлена листом за вихідним № М-11453/19 за підписом голови ВККС Козьякова С . Ю. , разом з додатками на 279 аркушах у одному примірнику.

19. Предметом спору в цій справі є дії ВККС з приводу продовження строку надання відповіді на запит ОСОБА_1 від 11 лютого 2019 року.

20. Вважаючи, що розпорядник інформації - Комісія на порушення вимог Закону № 2939-VIбезпідставно продовжила строк надання відповіді на запит про інформацію без зазначення причин продовження такого строку, ОСОБА_1 оскаржив дії відповідача до суду

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається

21. Відповідно до статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

22. Положеннями статті 34 Конституції України визначено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

23. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом № 2939-VI, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає цей Закон.

24. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

25. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

26. Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

27. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

28. У розумінні Закону № 1402-VIII ВККС є органом, що виконує делеговані державою повноваження, а тому відповідно до пункту 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, пов`язаної з виконанням цих повноважень.

29. У пункті 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

30. За змістом частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації та надання інформації за запитами на інформацію.

31. Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

32. Згідно з частинами першою, четвертою статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

33. Положеннями статті 23 Закону № 2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

34. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.

35. Отже, право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не лише право на отримання відповідної інформації, а й право на своєчасність її отримання.

36. Як установив суд першої інстанції, відповідач на запит ОСОБА_1 від 11 лютого 2019 року про надання публічної інформації листом від 15 лютого 2019 року лише повідомив позивача про продовження строку розгляду цього запиту.

37. З огляду на встановлені обставини справи Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що ВККС не виконала вимог частини четвертої статті 20 Закону № 2939-VI щодо належного обґрунтування необхідності продовження строку надання відповіді на запит ОСОБА_1

38. В апеляційній скарзі ВККСзазначає, що в адміністративному позові ОСОБА_1 разом з вимогою про визнання протиправними дій не було заявлено жодної вимоги про зобов`язання Комісії утриматися від вчинення певних дій для відновлення його прав, які нібито були порушені Комісією як розпорядником інформації. Проте суд першої інстанції підтримав обраний позивачем спосіб захисту, що свідчить про відсутність необхідності у вжитті будь-яких заходів для відновлення прав позивача у зв`язку з відсутністю таких порушень, що стало наслідком ухвалення судом рішення, яке прямо суперечить завданням адміністративного судочинства.

39. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

40. Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

41. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

42. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

43. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

44. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

45. Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

46. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

47. В силу приписів пункту 5 частини другої статті 23 Закону № 2939-VI позивач як запитувач інформації, попри фактичне надання відповіді на запит відповідачем, має право на оскарження несвоєчасного надання інформації, і, звертаючись до суду із цим позовом, ОСОБА_1 вважав порушеними свої права внаслідок безпідставного продовження Комісією строку надання відповіді на запит на інформацію.

48. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що відповідач, отримавши запит про надання публічної інформації, зобов`язаний був надати таку інформацію в п`ятиденний строк. Використати можливість ненадання такої інформації в п`ятиденний строк можливо лише за умови, якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, при цьому мотиви такого продовження мають бути належним чином обґрунтовані.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

49. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

50. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

51. Оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга відповідача задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 квітня 2019 року залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

Т. О. Анцупова Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

М. І. Гриців О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська