П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
06 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 509/1350/17
Провадження № 11-551апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року та Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 22 серпня 2018 року (суддя Гандзій Д. М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року (судді Ступакова І. Г.,
Бітов А. І., Лук'янчук О. В.),
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Овідіопольська селищна рада), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Овідіопольської селищної ради
від 01 лютого 2017 року № 360-VII «Про розгляд заяв громадян щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» в частині відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства; зобов`язати Овідіопольську селищну раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га згідно з його клопотанням від 19 січня 2017 року № В-020-42.
2. На обґрунтування своїх позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідач протиправно відмовив йому у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, оскільки позивач подав всі необхідні документи, а підстави для відмови, зазначені в оскаржуваному рішенні Овідіопольської селищної ради, суперечать вимогам чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Овідіопольський районний суд Одеської області рішенням від 22 серпня 2018 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Овідіопольської селищної ради від 01 лютого 2017 року № 360-VII «Про розгляд заяв громадян щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Зобов`язав відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого
селянського господарства орієнтовною площею 2 га згідно з його клопотанням
від 19 січня 2017 року № В-020-42.
4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 січня 2019 року рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 22 серпня 2018 року скасував у частині позовних вимог про зобов`язання Овідіопольської селищної ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Прийняв у цій частині нову постанову, якою зобов`язав Овідіопольську селищну раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 19 січня 2017 року № В-020-42 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Овідіопольської селищної ради. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
5. Судові рішення мотивовано тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем протиправно та всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки не містить визначених нормами Земельного кодексу України (далі - ЗК) підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою. При цьому суд першої інстанції, задовольняючи позов в частині зобов`язання відповідача надати такий дозвіл, зазначив, що саме такий спосіб захисту порушених прав та інтересів позивача забезпечить повне їх поновлення та убезпечить позивача від необхідності повторного звернення до суду за захистом своїх прав. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення першої інстанції в цій частині та ухвалюючи нове рішення, виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою належить до виключних повноважень відповідача, і задоволення такої вимоги судом буде втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційних скаргах вимог
6. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 та Овідіопольська селищна рада подали касаційні скарги, в яких посилаються на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.
7. ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині вирішення позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою та в цій частині залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Овідіопольська селищна рада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження у справі, посилаючись на те, що спірні правовідносини є приватноправовими, оскільки виникли при наданні земельних ділянок у власність громадянам та відповідачем як власником таких ділянок, що виключає розгляд цього спору за правилами адміністративного судочинства.
Рух касаційних скарг
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами
від 27 лютого та від 12 березня 2019 року відкрив касаційні провадження у цій справі за скаргами ОСОБА_1 та Овідіопольської селищної ради відповідно, а ухвалою
від 06 червня 2019 року призначив справу до розгляду.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою
від 07 червня 2019 року справу за позовом ОСОБА_1 до Овідіопольської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 липня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
12. ОСОБА_1 19 січня 2017 року звернувся до Овідіопольської селищної ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Овідіопольської селищної ради в порядку статті 118 ЗК. До заяви позивачем додано: копію паспорта громадянина України, копію ідентифікаційного коду, копію посвідчення учасника бойових дій, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
13. Овідіопольська селищна рада рішенням від 01 лютого 2017 року № 360-VII «Про розгляд заяв громадян щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» відмовила, зокрема і позивачу, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського
господарства, пославшись на статі 38, 118 ЗК, статтю 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», рішення Овідіопольської селищної ради:
від 17 жовтня 1996 року № 57 «Про затвердження генерального плану розміщення будівництва в смт Овідіополь», від 25 липня 2008 року № 968-У «Про затвердження містобудівного обґрунтування розміщення котеджної забудови в АДРЕСА_1, від 19 березня 2013 року № 801-VI
«Про актуалізацію існуючої містобудівної документації» та рекомендації постійної комісії з питань земельних відносин, адміністративно-територіального устрою та охорони навколишнього природного середовища.
14. Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
15. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
16. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
17. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
18. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
19. Пунктом 7 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20. Відповідно до частини другої статті 4 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
21. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
22. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закономустановлений інший порядок судового вирішення.
23. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть
(зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Відповідно до частини першої статті 122 ЗК сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
27. Згідно з частиною шостою статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
28. Положеннями частини сьомої вказаної статті визначено, зокрема, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови в наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо в місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
29. Згідно з частинами восьмою - одинадцятою статті 118 ЗК проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
30. З огляду на викладене рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
31. Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
32. Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, від 13 червня 2018 року
у справі № 307/2765/15-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 463/1865/17,
від 15 травня 2019 року у справі № 729/608/17, від 15 травня 2019 року у справі
№ 352/1414/15-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 749/942/18 та інших.
33. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
34. Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
35. Так, у касаційних скаргах позивача та Овідіопольської селищної ради відсутні доводи щодо помилковості висновку суду першої та апеляційної інстанцій в частині відсутності в оскаржуваному рішенні відповідача посилань на визначені частиною сьомою статті 118 ЗК підстави для відмови у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, що, у свою чергу, свідчить про протиправність оскаржуваного рішення Овідіопольської селищної ради.
36. Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
37. При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
38. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
39. Отже, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
40. Згідно зі статтею 242 КАС рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
41. Відповідно до статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
42. Переглянувши справу, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведені у касаційних скаргах доводи не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції, який, ухвалюючи судове рішення, не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
43. За правилами частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
44. Отже, підстав для зміни розподілу судових витрат немає.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційні скарги ОСОБА_1 та Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області залишити без задоволення.
2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. С. КнязєвСудді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко Т. О. Анцупова Н. П. Лященко С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко В. В. Британчук В. В. Пророк Ю. Л. Власов Л. І. Рогач М. І. Гриців О. М. Ситнік В. І. Данішевська О. С. Ткачук Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. С. Золотніков О. Г. Яновська О. Р. Кібенко
