П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/296/19

Провадження № 11-741заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), Конституційного Суду України про визнання протиправними дій, визнання незаконним і скасування рішення, зобов`язання до вчинення дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 липня 2019 року (суддя Гімон М. М.),

УСТАНОВИЛА:

У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправними і незаконними дії Мелітопольського міськрайонного суду щодо ухвалення рішення з померлим;

- визнати незаконним і скасувати рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 листопада 2012 року, а матеріали справи № 2-421/2012 направити на новий розгляд до іншого суду першої інстанції.

Вищий адміністративний суд України позов ОСОБА_1 передав за належністю до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції.

Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року адміністративний позовна підставі частини першої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) залишено без руху з тієї підстави, що ОСОБА_1 визначила відповідачем за своїм позовом ВРП, проте жодних вимог до цього суб`єкта владних повноважень не заявила. В ухвалі також було зазначено, що позов не містив і викладу обставин про допущення порушення прав позивача саме ВРП, захистити які має на меті позивач шляхом подання цієї позовної заяви. Крім того, судом було вказано на те, що визнання протиправними дій Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області та скасування його рішення виходить за межі повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції, визначених частиною четвертою статті 22 КАС.

У зв`язку з наведеним суд першої інстанції надав позивачу десятиденний строк для усунення недоліків позовної заяви, а саме для уточнення предмета спору, змісту позовних вимог і викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги до ВРП, а також для сплати судового збору.

На виконання ухвали суду першої інстанції від 30 травня 2019 року ОСОБА_1 надіслала суду уточнений адміністративний позов, до якого додала документ, що підтверджує її право на звільнення від сплати судового збору.

В уточненому адміністративному позові відповідачем визначено ВРП та заявлено такі вимоги:

- визнати протиправними дії ВРП, яка не прореагувала по заяві на дії Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області;

- визнати протиправними та незаконними дії Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області при ухваленні судового рішення з померлим ОСОБА_2 у цивільній справі № 2-421/2012;

- перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб`єкта права на конституційну скаргу;

- визнати незаконним і скасувати рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 листопада 2012 року;

- задовольнити адміністративний позов та встановити, що ОСОБА_3 без достатньої правової підстави набула право власності на земельну ділянку з моменту укладення договору купівлі-продажу жилого будинку з 10 листопада 2006 року на підставі рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 листопада 2012 року, ухваленого з померлим ОСОБА_2 у цивільній справі № 2-421/2012;

- прийняти рішення щодо визнання протиправними дій Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області при ухваленні рішення від 20 листопада 2012 року з померлим ОСОБА_2 у цивільній справі № 2-421/2012 і дати висновок.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду як суд першої інстанції, перевіривши матеріали уточненої позовної заяви, 2 липня 2019 року постановив ухвалу, якою:

- відмовив у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ВРП в частині вимог про визнання протиправними дій Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області та скасування судового рішення цього суду;

- відмовив у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ВРП в частині вимог перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосований у судовому рішенні, та роз`яснив позивачеві, що розгляд цього питання віднесений до компетенції Конституційного Суду України;

- відмовив у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ВРП в частині вимог встановити, що ОСОБА_3 набула право власності на земельну ділянку без достатніх правових підстав, та роз`яснив позивачеві, що захист майнових прав здійснюється в порядку цивільного судочинства;

- позовну заяву ОСОБА_1 в частині визнання протиправними дій ВРП разом з доданими до неї документами повернув позивачеві без розгляду на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС.

Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на постановлення цієї ухвали з порушенням законодавства, просила її скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Скаргу мотивовано тим, що предметом спору є бездіяльність суб`єкта владних повноважень - ВРП, яка полягає у відмові виконувати документально обґрунтовані вимоги фізичної особи щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області ОСОБА_4 . Такі правовідносини, на переконання скаржника, мають публічно-правовий характер, тому ця справа є адміністративною та підлягає розгляду за правилами КАС.

У відзивах на апеляційну скаргу ВРП та Конституційний Суд України заперечують проти її задоволення, посилаючись на те, що позовні вимогиОСОБА_1 інституційно не підсудні Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду та предметно не належать до юрисдикції адміністративних судів.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзивах на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

За правилами частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Позов пред`являється шляхом подання позовної заяви в суд першої інстанції (частина перша статті 168 КАС).

Відповідно до пунктів 3, 4 частини першої статті 171 КАС суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим, зокрема, статтями 160, 161 цього Кодексу, та чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з частиною першою статті 160 КАС у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування. За правилами частини п`ятої цієї статті КАС позовна заява має містити: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

Частиною четвертою статті 266 КАС, яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРП, передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду таких адміністративних справ може: визнати акт ВРП протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; визнати дії чи бездіяльність ВРП протиправними, зобов`язати цей орган вчинити певні дії; застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

З матеріалів справи убачається, що ОСОБА_1 подаючи позов до відповідача - ВРП, не заявила жодних вимог до цього суб`єкта владних повноважень, натомість просила визнати протиправними і незаконними дії та скасувати рішення Мелітопольського міськрайонного суду у справі № 2-421/2012. Позовна заява не містила викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги до ВРП, та обґрунтування порушення прав позивача саме ВРП, захистити які мала на меті ОСОБА_1 , подаючи цей позов до зазначеного органу.

На ці недоліки позовної заяви було вказано в ухвалі суду першої інстанції від 30 травня 2019 року про залишення позову без руху, копію якої ОСОБА_1 отримала 5 червня 2019 року, про що свідчить повідомлення про вручення поштового відправлення.

Усуваючи зазначені недоліки позову, ОСОБА_1 в уточненій позовній заяві просила визнати протиправними дії ВРП, яка не прореагувала по заяві на дії Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області. Проте саме лише розміщення у тексті позовної заяви такої вимоги не свідчить про усунення згаданого вище недоліку.

Так, в уточненому адміністративному позові ОСОБА_1 зазначила, що її донька ОСОБА_5 подала відповідачу заяву про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області ОСОБА_4 , проте Вища кваліфікаційна комісія суддів України листом від 5 травня 2015 року № 8вк/86/14 повідомила про відмову у притягненні цього судді до дисциплінарної відповідальності. В подальшому, за текстом позову, ОСОБА_1 уточнює, що нереагування відповідача на протиправні дії Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області виразилося саме у відмові у притягненні судді до відповідальності.

До уточненого адміністративного позову додано копію листа Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 5 травня 2015 року № 8вк/86/14 про припинення дисциплінарного провадження відносно судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області ОСОБА_4 у зв`язку з його звільненням, який адресовано ОСОБА_5

Таким чином, ОСОБА_1 , уточнюючи зміст позовних вимог шляхом зазначення вимоги про визнання дій ВРП протиправними, не навела обставин щодо допущення порушення саме її прав та саме ВРП, захистити які вона має на меті шляхом подання цієї позовної заяви, зокрема у позові не зазначено обставин звернення безпосередньо ОСОБА_1 до ВРП із заявою, на яку цим органом не надано відповіді. Натомість викладені ОСОБА_1 обставини свідчать про звернення іншої особи ( ОСОБА_5 ) до іншої установи (Вищої кваліфікаційної комісії суддів України), яка повідомила про припинення дисциплінарного провадження відносно судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області ОСОБА_4 у зв`язку з його звільненням.

Отже, позивач не усунула недоліків позовної заяви в частині викладу обставин, якими обґрунтовано її позовні вимоги до ВРП. Тому суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку про наявність передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС підстав для повернення позовної заяви ОСОБА_1 в частині визнання протиправними дій ВРП.

Щодо викладених в оскаржуваній ухвалі висновків суду першої про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі в частині решти позовних вимог ОСОБА_1 Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір -це спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною другою наведеної норми встановлено вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Таким чином, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

У поданій до адміністративного суду позовній заяві з урахуванням уточнень ОСОБА_1 заявлено вимоги про визнання протиправними та незаконними дій Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області при ухваленні судового рішення в цивільній справі № 2-421/2012, а також визнання незаконним і скасування рішення цього суду від 20 листопада 2012 року у зазначеній цивільній справі.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що дії суду (судді), вчинені при виконанні своїх обов`язків щодо здійснення правосуддя (самостійного виду державної діяльності, яка здійснюється шляхом розгляду й вирішення в судових засіданнях в особливій, установленій законом процесуальній формі адміністративних, цивільних, кримінальних та інших справ), є процесуальними, а не управлінськими. Оскарження в будь-який спосіб процесуальних актів, дій (бездіяльності) судів і суддів при розгляді конкретної справи поза передбаченим процесуальним законом порядком не допускається.

При перевірці згідно з пунктом 4 частини першої статті 171 КАСтого, чи належить розглядати за правилами адміністративного судочинства позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправними дій та скасування рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області в цивільній справі № 2-421/2012, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що згадані вище позовні вимоги ОСОБА_1 не лише інстанційно не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції чи предметно не належать до юрисдикції адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду, ініційованому шляхом подання самостійного позову.

Отже, суд першої інстанції, керуючись пунктом 1 частини першої статті 170 КАС, обґрунтовано відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до ВРП в частині вимог про визнання протиправними дій Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області та скасування судового рішення цього суду.

Велика Палата Верховного Суду також погоджується з висновком суду першої інстанції про непоширення юрисдикції адміністративного суду на позов ОСОБА_1 в частині вимог про встановлення цим судом того, що ОСОБА_3 без достатньої правової підстави набула право власності на земельну ділянку з моменту укладення договору купівлі-продажу жилого будинку з 10 листопада 2006 року, на підставі рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 листопада 2012 року у цивільній справі № 2-421/2012, адже за змістом позову такі вимоги зумовлені необхідністю захисту порушеного, на думку ОСОБА_1 , цивільного права її доньки ОСОБА_5 як спадкоємиці після смерті батька (який уклав договір купівлі-продажу з ОСОБА_3 ).

Такі вимоги не пов`язані із захистом прав позивача у сфері публічно-правових відносин та свідчать про наявність приватноправового спору, який відповідно до статті 19 Цивільного процесуального кодексу України підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства.

Щодо висновків суду першої інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_1 про перевірку на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосовані в остаточному судовому рішенні у справі суб`єкта права на конституційну скаргу, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Таким чином, перевірка на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень) віднесена до юрисдикції Конституційного Суду України. Тому з огляду на положення пункту 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративного суду, зокрема й Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на справу за позовом ОСОБА_1 в частині вимог про перевірку конституційності закону України, а отже, відмова судом першої інстанції у відкритті провадження в адміністративній справі в цій частині відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права.

За правилами статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про повернення позовної заяви ОСОБА_1 в частині визнання протиправними дій ВРП та відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі за рештою вимог позивача, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 2 липня 2019 року - без змін.

Керуючись статтями 169, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко В. В. Британчук Н. П. Лященко М. І. Гриців Л. І. Рогач Д. А. Гудима О. М. Ситнік Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич В. С. Князєв О. Г. Яновська