ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

04 листопада 2019 року

Справа № 280/1345/19 м.Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Стрельнікової Н.В.

за участю секретаря судового засідання Фесик А.В.

позивача ОСОБА_1

представників позивача ОСОБА_2

ОСОБА_3

представника відповідача Лавриненко Л.В.

представника третьої особи Міняйло О.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовною заявою ОСОБА_1

до Запорізької обласної ради

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Запорізька обласна державна адміністрація

про визнання протиправними та нечинними рішень

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА _1 (далі - позивач) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом до Запорізької обласної ради (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Запорізька обласна державна адміністрація, в якому позивач (з урахуванням уточнень вх. №14259) просить суд :

-визнати протиправним та нечинним рішення відповідача №15 від 14.03.2019 "Про внесення змін та доповнень до обласної Програми профілактики правопорушень та забезпечення громадської безпеки в Запорізькій області, розвитку матеріально-технічної бази Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, прокуратури Запорізької області, Військової прокуратури Запорізького гарнізону Південного регіону України, Управління Служби безпеки України в Запорізькій області, Головного управління ДФС в Запорізькій області, Управління патрульної поліції у м. Запоріжжя Департаменту патрульної поліції на 2017-2021 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 06.04.2017 № 56, зі змінами та доповненнями";

-визнати протиправним та нечинним рішення відповідача №16 від 14.03.2019 "Про внесення змін до Програми сприяння розвитку громадянського суспільства у Запорізькій області на 2017-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 08.06.2017 № 84" (зі змінами);

-визнати протиправним та нечинним рішення відповідача №23 від 14.03.2019 "Про внесення змін до Програми матеріально- технічної підтримки діяльності органів виконавчої влади в Запорізькій області на 2017-2019 роки, затвердженої рішенням обласної ради від 06.04.2017 № 63, зі змінами";

-визнати протиправним та нечинним рішення відповідача №35 від 14.03.2019 "Про затвердження Програми розвитку міжнародного співробітництва, євроінтеграційних процесів та формування позитивного іміджу Запорізької області на 2019-2021 роки";

-визнати протиправним та нечинним рішення відповідача №41 від 14.03.2019 "Про внесення змін і доповнень до рішення обласної ради від 20.12.2018 № 63 "Про обласний бюджет на 2019 рік" (зі змінами та доповненнями)".

Ухвалою судді від 01.04.2019 позовна заява залишена без руху у зв`язку з невідповідністю позовної заяви вимогам ст. 161 КАС України.

Також ухвалою від 01.04.2019 відмовлено позивачу у задоволенні клопотання про забезпечення позову.

15.04.2019 відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі та призначено підготовче засідання на 15.05.2019.

15.05.2019 у підготовчому засіданні оголошено перерву до 12.06.2019.

12.06.2019 у підготовчому засіданні відмовлено у задоволенні клопотання Запорізької обласної ради про закриття провадження у справі; задоволено клопотання позивача про виклик свідка та оголошено перерву до 15.07.2019.

15.07.2019 закрито підготовче провадження, розпочато розгляд справи по суті у цей же день та оголошено перерву до 13.08.2019.

13.08.2019 відкладено розгляд справи до 27.08.2019.

27.08.2019 у судовому засіданні оголошено перерву до 09.10.2019.

09.10.2019 у судовому засіданні оголошено перерву до 04.11.2019.

У судовому засіданні 04.11.2019, на підставі ст.243 КАС України, судом проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Відповідно до ст. 229 КАС України, у судовому засіданні здійснювалось повне фіксування судового засідання за допомогою технічних засобів, а саме: звукозаписуючого пристрою "Акорд".

Позивач та її представники в судовому засіданні позов підтримали з підстав, викладених в позовній заяві просили позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В обгрунтування позову зазначено, що розпорядженням голови Запорізької обласної ради від 11.03.2019 №22-р було скликано позачергову 28 сесію Запорізької обласної ради, пленарне засідання призначено на 14.03.2019. Позивач стверджує, що вказане розпорядження винесено з порушенням норм Закону України «Про місцеве самоврядування», крім того, до розпорядження увійшли питання кадрового та бюджетного характеру, які не можуть бути винесені на розгляд позапланової сесії з огляду на їх плановість. Зазначає, що при включенні питань порядку денного позачергової сесії Запорізької обласної ради 14.03.2019 головою обласної ради порушено вимоги ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині недотримання строків на оприлюднення 18 проектів рішень і неоприлюднення 5 проектів рішень взагалі, в т.ч. проектів оскаржуваних позивачем у даному позові рішень №15 від 14.03.2019, №16 від 14.03.2019, №23 від 14.03.2019, №35 від 14.03.2019, №41 від 14.03.2019. Наголошує, що оприлюднення проектів рішень заздалегідь має на меті надання можливості громадськості долучитися до обговорення документів до моменту їх прийняття, надати свої зауваження та пропозиції. Позивач вважає, що відповідачем порушено право позивача, як учасника громадської організації «Народний Захист» та як платника податків, на доступ до публічної інформації та право на участь в управлінні державними і місцевими справами. Отже, на думку позивача позачергова 28 сесія Запорізької обласної ради була скликана з порушенням процедури її скликання, а саме: за відсутності невідкладних обставин, без повідомлення про їх скликання за 10 днів до її проведення, без розгляду проектів оскаржуваних рішень однією з постійних комісій міської ради, з порушенням строків на оприлюднення проектів рішень, відтак вважає спірні рішення протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Представник відповідача заперечила проти позову з підстав, викладених у письмовому відзиві (вх. №18764 від 11.05.2019).

В судовому засіданні представник відповідача зауважила, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. В даному випадку посилання позивача на порушення особисто її прав є необґрунтованим та таким, що не відповідає дійсності. Вказує, що права, які мають платники податків визначені ст. 17 Податкового кодексу України, при цьому позивач в уточненому позові взагалі не посилається яке саме її право як платника податків порушено відповідачем. Оскільки обласні ради взагалі не можуть приймати рішення, що стосуються прав та обов`язків громадян, які виступають у правовідносинах, як платники податків, то спірні рішення жодним чином не встановлюють та не змінюють права та обов`язки як безпосередньо позивача так і взагалі платників податків. Щодо порушення права позивача на її участь в управлінні державними і місцевими справами, відповідач вважає таке твердження надуманим та необґрунтованим. Вказує, що таке право, а також форми реалізації такого права визначені ст.38 Конституції України, разом із тим із позову не можливо встановити яким чином прийняття оскаржуваних рішень порушує право позивача щодо її участі в управлінні державними та місцевими справами. Вважає, що в даному випадку підлягає дослідженню правова природа поданого позову. Зауважує, що зазначена обставина має істотне значення, оскільки звернення до суду із позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено. Просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Третьою особою подано письмові пояснення по справі (вх. №19128). Крім іншого вказує, що всі оскаржувані позивачем рішення є такими, що прийнято відповідно до вимог чинного законодавства. Також звертає увагу на те, що у позові відсутні пояснення яким саме чином спірні рішення впливають або порушують права ОСОБА_1 Просить суд відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши позивача, представників сторін та третьої особи, розглянувши матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, судом встановлено наступне.

Як свідчать матеріали справи, Листом від 26.02.2019 №08-54/0605 (т.2 а.с. 9-12), голова обласної адміністрації звернувся до голови Запорізької обласної ради з проханням щодо скликання в найкоротший термін позачергової сесії обласної ради з метою розподілу вільних залишків коштів обласного бюджету, які склалися на 01.01.2019 за підсумками річного звіту про виконання обласного бюджету за 2018 рік.

Листом від 11.03.2019 №08-54/0729 Запорізька обласна державна адміністрація повідомила обласну раду про усунення зауважень до проектів рішень ініційованих для внесення обласною державною адміністрації (т.2 а.с. 13-17).

Розпорядженням голови Запорізької обласної ради №22 від 11.03.2019 (т.1 а.с. 187-188) скликано двадцять восьму позачергову сесію Запорізької обласної ради сьомого скликання, пленарне засідання призначено на 14 березня 2019 року.

В ході пленарного засідання крім іншого були прийняті наступні рішення:

- №15 від 14.03.2019 "Про внесення змін та доповнень до обласної Програми профілактики правопорушень та забезпечення громадської безпеки в Запорізькій області, розвитку матеріально-технічної бази Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, прокуратури Запорізької області, Військової прокуратури Запорізького гарнізону Південного регіону України, Управління Служби безпеки України в Запорізькій області, Головного управління ДФС в Запорізькій області, Управління патрульної поліції у м. Запоріжжя Департаменту патрульної поліції на 2017-2021 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 06.04.2017 № 56, зі змінами та доповненнями" (т.1 а.с. 23);

- №16 від 14.03.2019 "Про внесення змін до Програми сприяння розвитку громадянського суспільства у Запорізькій області на 2017-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 08.06.2017 № 84" (зі змінами) (т.1 а.с. 40);

- №23 від 14.03.2019 "Про внесення змін до Програми матеріально- технічної підтримки діяльності органів виконавчої влади в Запорізькій області на 2017-2019 роки, затвердженої рішенням обласної ради від 06.04.2017 № 63, зі змінами" (т.1 а.с. 58);

- №35 від 14.03.2019 "Про затвердження Програми розвитку міжнародного співробітництва, євроінтеграційних процесів та формування позитивного іміджу Запорізької області на 2019-2021 роки" (т.1 а.с. 67);

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, вважаючи, що позачергова 28 сесія Запорізької обласної ради була скликана з порушенням процедури її скликання, а саме: за відсутності невідкладних обставин, без повідомлення про їх скликання за 10 днів до її проведення, без розгляду проектів оскаржуваних рішень однією з постійних комісій міської ради, з порушенням строків на оприлюднення проектів рішень, вважаючи спірні рішення протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернулась до суду із цим позовом.

Відповідно до ч. 1, 5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Згідно із п. 1 ч. 6 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної у місті ради скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради.

У відповідності до ч.7 вказаної статті, Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Рішенням Запорізької обласної ради від 20.12.2018 №77 «Про план Запорізької обласної ради на 2019 рік» затверджений план роботи Запорізької обласної ради на 2019 рік де депутатами були визначені дати проведення пленарних засідань ради протягом 2019 року, тобто дати, проведення чергових сесій обласної ради (копія рішення ради додається). Зазначеним рішенням депутати обласної ради вирішили, що у першому кварталі 2019 року сесія обласної ради (пленарне засідання) відбудеться 28.03.2019. Отже, сесії обласної ради, які можуть бути скликані між датами встановленими для проведення чергових сесій можуть бути лише позачерговими.

11.03.2019 головою Запорізької обласної ради прийнято розпорядження №22-р «Про скликання двадцять восьмої позачергової сесії Запорізької обласної ради сьомого скликання».

Частиною 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що порядок скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначається регламентом ради.

На виконання зазначеної норми рішенням Запорізької обласної ради від 17.03.2016 № 41 затверджений регламент роботи Запорізької обласної ради сьомого скликання.

Частиною 7 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сесія обласної ради повинна бути скликана також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або голови обласної державної адміністрації. Аналогічна норма міститься у ст. 3.1.3 Регламенту роботи ради (т.1 а.с. 145-204).

Зі змісту даних норм вбачається обов`язок голови обласної ради скликати сесію обласної ради у разі отримання такої пропозиції від голови обласної державної адміністрації.

Статтею 3.1.3 Регламенту роботи ради передбачається, що мотивовані пропозиції про скликання сесії обласної ради, підписані ініціаторами, надаються голові обласної ради із зазначенням питань та проектами рішень, розгляд яких пропонується.

Листами від 26.02.2019 №08-54/0605 та від 11.03.2019 №08-54/0729 голова Запорізької обласної державної адміністрації звернувся до голови Запорізької обласної ради з пропозицією про скликання позачергової сесії обласної ради.

Статтею 3.1.1. Регламенту роботи ради визначається, що позачергові сесії ради можуть скликатися у виняткових випадках з питань, що потребують невідкладного рішення або в інших випадках, якщо цього вимагає чинне законодавство. Винятковими випадками в розумінні цієї статті є: документально підтверджене погіршення економічного стану області, необхідність вирішення питань фінансування соціально-значимих питань, оборона, приведення регуляторних актів у відповідність законодавству, необхідність термінового покращення технічної інфраструктури. Даний перелік є вичерпним і застосовується також до випадків, передбачених ч. 7 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Суд не може погодитися з твердженням позивача про відсутність підстав для скликання позачергової сесії.

У листах голови Запорізької обласної державної адміністрації пропозиція про скликання позачергової сесії обласної ради мотивована необхідністю розподілу вільних залишків коштів обласного бюджету, які склалися на 01.01.2019 за підсумками річного звіту про виконання обласного бюджету за 2018 рік. Терміновість прийняття змін до обласного бюджету на 2019 рік дозволить своєчасно розпочати проведення тендерних процедур та робіт по будівництву, реконструкції та ремонту об`єктів соціально-культурної сфери області, а також здійснити придбання необхідного для закладів. Також розподіл вільних залишків коштів дозволить продовжити здійснювати у 2019 році заходи пов`язані із забезпеченням населення питною водою, заходи екологічного призначення, а також інші заходи обласних програм, пов`язаних із соціально економічним розвитком області.

Серед питань, які запропоновані головою обласної державної адміністрації включити до розгляду на позачергову сесію обласної ради є питання пов`язані із фінансуванням соціально-значимих питань (наприклад проект рішення «Про обласну Програму забезпечення житлом дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа на 2019-2023 роки»; «Про внесення змін та доповнень до обласної Програми соціальної підтримки ветеранів війни, праці, дітей війни, осіб з інвалідністю, інших соціальних груп населення, що перебувають у складних життєвих обставинах Назустріч людям» на 2015-2019 роки, затвердженої рішенням обласної ряди від 25.12.2014 №28»; «Про внесення змін до регіональної цільової програми «Питна вода Запорізької області» на 2012-2020 роки, затвердженої рішенням обласної ради від 31.05.2012 №10» тощо), які статтею 3.1.1. Регламенту роботи ради можна віднести до виняткових випадків з приводу яких, може бути скликана позачергова сесія Запорізької обласної ради.

Враховуючи вищезазначене можливо дійти висновку, що скликання позачергової сесії має відбуватись при наявності виняткових випадків. Проте, порядку денного такої позачергової сесії не забороняється включати інші питання, які потребують термінового розгляду.

Отже, пропозиції голови Запорізької обласної державної адміністрації та підстави для скликання двадцять восьмої позачергової сесії обласної ради є мотивованими, обґрунтованими та такими, що відповідають положенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту роботи ради.

Результатом розгляду пропозиції про скликання позачергової сесії обласної ради стало розпорядження голови Запорізької обласної ради від 11.03.2019 №22-р «Про скликання двадцять восьмої позачергової сесії Запорізької обласної ради сьомого скликання».

Приймаючи вказане розпорядження голова обласної ради діяв в межах повноважень визначених нормами статей 43, 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статей 3.1.1, 3.1.3, 3.1.5 Регламенту роботи ради.

Дослідивши розпорядження голови Запорізької обласної ради від 11.03.2019 №22-р «Про скликання двадцять восьмої позачергової сесії Запорізької обласної ради сьомого скликання» судом з`ясовано, що останнє містить детальний перелік підстав та обґрунтувань необхідності скликання двадцять восьмої позачергової сесії обласної ради сьомого скликання, а саме: службова записка депутата обласної ради Вишнякової І.О. від 11.03.2019 №1206/01-27; службові записки структурних підрозділів виконавчого апарату обласної ради від 21.02.2019 №0896/01-16, від 07.03.2019 №1185/01-13; лист першого заступника голови обласної ради від 07.03.2019 №1153/01-26; листи постійної комісії обласної ради з питань бюджету від 27.02.2019 №418, від 27.02.2019 №419 та листи Запорізької обласної державної адміністрації від 26.02.2019 № 08-54/0605, від 01.03.2019 №08-54/0640, від 11.03.2019 №08-54/0728, від 11.03.2019 №08-54/0729.

У відповідності до ст. 3.4.5. Регламенту роботи ради до порядку денного позачергової сесії вносяться лише ті питання, розгляд яких визначено у пропозиціях про скликання позачергової сесії.

Відповідно до ч.1 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (ч.5 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради. У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті (ч.6 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації (ч.7 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (ч.9 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Згідно з ч.10 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Так, як стверджує позивач відповідачем в даному випадку не доведено до відома депутатів і населення рішення про скликання сесії ради не пізніш як за 10 днів до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Разом із тим суд враховує винятковість випадку (скликання позачергової сесії) та можливість доведення до відома депутатів і населення рішення про скликання сесії ради не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради, що спростовує допущене порушення з боку відповідача.

Щодо твердження позивача про порушення відповідачем вимог ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині недотримання строків на оприлюднення 49 відсотків питань порядку денного, які в подальшому були прийняті обласною радою, до складу яких входять і оскаржувані позивачем рішення. Позивач вважає, що вказане порушило її право на доступ до публічної інформації та на участь в управлінні державними і місцевими справами.

Відповідно до ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших окладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачається необхідність оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування, не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Проте слід звернути увагу на положення частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» яка була вже викладена у цьому рішенні вище.

Правовий аналіз вказаних норм свідчить про наявність обставин в наслідок яких, скликання сесії (позачергової) місцевої ради (у виняткових випадках) можливе за день до дати її проведення. З чого вбачається, що питання, які можуть бути запропоновані до розгляду на такій позачерговій сесії, не завжди можливо передбачити заздалегідь, а тому, як наслідок строк оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування у виняткових випадках, з метою їх найшвидшого вирішення, може не узгоджуватися із вимогами ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Враховуючи вищезазначене, суд погоджується, що через термінове скликання 11.03.2019 головою Запорізької обласної ряди позачергової сесії, проекти рішень, які в подальшому прийняті на цій сесії 14.03.2019, не завжди можуть бути оприлюдненими в термін, встановлений ч.3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Також позивач в обґрунтування протиправності оскаржуваних рішень зазначає, що оскаржувані рішення мають ознаки рішення бюджетного характеру, а отже не є питанням, що потребує невідкладного вирішення та не відноситься до переліку виняткових випадків, як то передбачено ст.3.1.1. Регламенту роботи ради».

Але на думку суду вказане є лише припущенням позивача.

Відповідно до ст. 3.4.4 Регламенту роботи ради порядок денний пленарного засідання обласної ради затверджується шляхом голосування, якщо за нього проголосувало більшість від загального складу ради. Питання запропонованого порядку денного обласної ради можуть розглядатися в іншій послідовності, ніж в ньому передбачено, відкладатися чи виключатися з порядку денного за пропозицією голови, першого заступника голови, заступника голови, постійних комісій, депутатських фракцій та груп, депутатів більшістю голосів депутатів від загального складу ради.

Таким чином, вирішення того, чи є питання таким, яке потребує невідкладного вирішення належить до повноважень ради, як представницького органу місцевого самоврядування, а не конкретного визначеного громадянина.

Також, з матеріалів справи встановлено, що з метою ознайомлення з питаннями, внесеними до порядку позачергової сесії пунктом 3 розпорядження голови ради від 11.03.2019 №22-р головам постійних комісій обласної ради було рекомендовано розглянути питання, внесені на двадцять восьму позачергову сесію обласної ради на засіданнях постійних комісій. Згідно графіку засідання постійних комісій з цього приводу відбулися 12 та 13 березня 2019 року ( т.1а.с. 90).

Відповідно до ч.4 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Отже, за результатами розгляду питань порядку денного позачергової сесії обласної ради постійні комісії обласної ради мали право та можливість рекомендувати обласній раді не розглядати на пленарному засіданні 14.03.2019 будь-яке питання, яке на їх думку не достатньо підготовлене, або потребує доопрацювання тощо.

Однак, постійні комісії не рекомендували обласній раді переносити розгляд питання порядку денного на іншу сесію через недостатність часу на вивчення питання, або з інших підстав. При цьому навіть якщо постійна комісія не дійшла до висновку про те, що запропоновані проекти рішень не достатньо вивчені і є потреба у перенесенні його розгляд на наступну сесію будь-який депутат обласної ради міг скористатись своїм правом вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті.

В ході судового засідання було також досліджено доказ - відеозапис виступів деяких депутатів обласної ради, які висловлювали свою думку щодо доцільності більш детального вивчення деяких питань порядку денного та подальшого їх розгляду наступній сесії обласної ради.

Разом із тим в матеріалах справи відсутні докази внесення будь-яким депутатом обласної ради під час ведення 14 березня 2019 року пленарного засідання обласної ради пропозиції щодо відкладення чи виключення з порядку денного проектів оскаржуваних позивачем рішень.

Щодо спірного рішення відповідача №15 від 14.03.2019 "Про внесення змін та доповнень до обласної Програми профілактики правопорушень та забезпечення громадської безпеки в Запорізькій області, розвитку матеріально-технічної бази Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, прокуратури Запорізької області, Військової прокуратури Запорізького гарнізону Південного регіону України, Управління Служби безпеки України в Запорізькій області, Головного управління ДФС в Запорізькій області, Управління патрульної поліції у м. Запоріжжя Департаменту патрульної поліції на 2017-2021 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 06.04.2017 № 56, зі змінами та доповненнями".

Так позивач посилається на ст. 85 Бюджетного кодексу України та зазначає, що забороняється планувати та здійснювати видатки не віднесенні до місцевих бюджетів цим кодексом.

Відповідно до статті 85 Бюджетного кодексу України забороняється здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету.

Згідно із статтею 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на інші програми, пов`язані з виконанням власних повноважень, затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою згідно із законом.

Судом встановлено, що заходи в оскаржуваному рішенні № 15, на підставі статті 85, 91 Бюджетного кодексу України, є субвенцією з обласного бюджету до державного бюджету на виконання програм соціально-економічного розвитку регіону. Тобто, фінансування вказаних державних органів, як це передбачено законодавством, здійснюється безпосередньо із державного бюджету.

Стосовно Рішення Запорізької обласної ради від 14.03.2019 № 16 «Про внесення змін до Програми сприяння розвитку громадянського суспільства у Запорізькій області на 2017-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 08.06.2017 № 84 (зі змінами)».

З пояснень представника відповідача встановлено, що вказане рішення прийнято з метою перерозподілу коштів у межах фінансування заходів до Програми, метою якої є створення сприятливих умов для подальшого розвитку громадянського суспільства в Запорізькій області, підвищення ефективності комунікації органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства, забезпечення участі громадських активістів у формуванні та реалізації державної і регіональної політики, зміцнення громадянського суспільства на засадах впровадження принципів належного врядування з урахуванням конкретних особливостей історико-культурного та соціально-економічного розвитку регіону, досягнення європейських стандартів забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина, сприяння громадській активності та збереженню громадянського порозуміння на території Запорізького краю.

Позивач вказує на недоліки щодо звіту виконання вказаної програми у 2018 році.

Разом із тим, Листом від 20.02.2019 № 01-05-17/148 Департамент інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю облдержадміністрації повідомив Запорізьку обласну раду про врахування та виконання усіх пропозицій Управління Східного офісу Держаудитслужби України в Запорізькій області (т.2 а.с. 18-19).

Слід зазначити, що оскаржуються саме зміни до програми, а не сама програма, прийнята у 2017 році.

Зміни до вказаної програми розроблені були з метою розвитку суспільної активності та громадської самоорганізації та із урахуванням звернень громадських організацій щодо проведення конкурсу на фінансову підтримку реалізації проектів і програм інститутів громадянського суспільства відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2011 № 1049.

Рішенням Запорізької обласної ради від 14.03.2019 № 23 внесено зміни до діючої Програми матеріально-технічної підтримки діяльності органів виконавчої влади в Запорізькій області на 2017-2019 роки, затвердженої рішенням обласної ради від 06.04.2017 № 63.

З пояснень представника відповідача та третьої особи метою Програми є створення необхідних умов для матеріально-технічного забезпечення безперебійного та ефективного виконання обласною державною адміністрацією повноважень, що делеговані Запорізькою обласною радою, а також матеріально-технічної підтримки органів виконавчої влади, що обслуговують органи місцевого самоврядування, підзвітні їм організації та установи на території Запорізької області.

Відповідно до статті 14 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Стаття 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» передбачає, що органи державної влади можуть отримувати додаткові кошти з місцевих бюджетів для виконання делегованих законами України повноважень органів місцевого самоврядування.

Оскаржувані зміни були прийняті відповідно до ст. 14 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. 85 Бюджетного кодексу України та ст. 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади».

Позивачка вказує, що зміни спрямовані на оплату праці працівників облдержадміністрації.

Проте, це не відповідає дійсності, оскільки зі змісту оскаржуваного позивачем рішення та додатка до цього рішення не вбачається, що кошти, які передбачені на реалізацію заходів Програми матеріально-технічної підтримки діяльності органів виконавчої влади в Запорізькій області на 2017-2019 роки будуть витрачені на оплату праці працівників структурних підрозділів ОДА.

Рішення Запорізької обласної ради від 14.03.2019 № 35 «Про затвердження Програми розвитку міжнародного співробітництва, євроінтеграційних процесів та формування позитивного іміджу Запорізької області на 2019-2021 роки».

З матеріалів справи встановлено, що Програма розроблена на підставі законів України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», «Про зовнішньоекономічну діяльність», «Про міжнародні договори України», Указів Президента України від 18 вересня 1996 року № 841/96 «Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин», від 05 березня 2002 року № 217/2002 «Про Порядок здійснення зовнішніх зносин Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями», від 19 квітня 2003 року № 339/2003 «Про День Європи», розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 № 1017-р «Про схвалення Експортної стратегії України на 2017-2021 роки», Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 385. Одним із очікуваних результатів виконання програми є збільшення обсягів експорту товарів на 56% (у 2021 році обсяг експорту товарів досягне 5490,2 млн. дол. США).

Вказане рішення № 35 прийнято більшістю депутатів від загального складу ради - 49 голосами.

Рішення Запорізької обласної ради від 14.03.2019 № 41«Про внесення змін і доповнень до рішення обласної ради від 20.12.2018 № 63 «Про обласний бюджет на 2019 рік» (зі змінами та доповненнями).

Позивач зазначає про відсутність звіту за 2018 рік та відсутності, як наслідок, підстав для коригування бюджету.

Слід зазначити, що згідно із частиною 7 статті 78 Бюджетного кодексу України рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною місцевою радою на підставі офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду, про обсяг залишку коштів загального та спеціального фондів (крім власних надходжень бюджетних установ) відповідного бюджету.

Листом Департаменту фінансів облдержадміністрації від 08.02.2019 № 08-33/388 було надано до Запорізької обласної ради офіційний висновок щодо залишків коштів обласного бюджету (т.2 а.с. 20-21).

Листом облдержадміністрації від 11.02.2019 № 08-54/0431 відповідно до статті 80 Бюджетного кодексу України було надано Запорізькій обласній раді звіт про виконання обласного бюджету за 2018 рік (т.2 а.с. 22).

Як свідчать матеріали справи рішення Запорізької обласної ради №15 від 14.03.2019, №16 від 14.03.2019, №23 від 14.03.2019, №35 від 14.03.2019, №41 від 14.03.2019 були прийняті більшістю голосів від загального складу ради.

Суд критично відноситься до більшості доводів позивача оскільки вони не є предметом розгляду даної справи.

Крім того, звертаючись до суду із цим позовом про оскарження рішень Запорізької обласної ради, позивачка наголошує на тому, що вказаними рішеннями порушено її права як платника податків. Проте, в процесі розгляду позивачем так і не конкретизовано, яке саме право, як платника податків порушено спірними рішеннями.

Разом із тим, представник відповідача та представник третьої особи наголошують на відсутності в даному випадку порушення суб`єктом владних повноважень - Запорізькою обласною радою прав чи інтересів ОСОБА_1 .

Згідно із ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч.1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права.

У частині 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Цю конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України рішенням від 25.11.197 офіційно розтлумачив частину другу статті 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Обгрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України <�…> не визнача[є], які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.

З наведеного офіційного тлумачення частини 2 ст. 55 Конституції України слідує, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Таким чином, право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, про яке йдеться у частині 2 ст. 55 Конституції України, має спеціальну мету і призначення - правовий захист порушених прав та свобод людини, усунення перешкод у їх реалізації.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

У статті 5 КАС України взаємозв`язок між правом особи на звернення до суду і порушенням їх суб`єктивних прав знайшов остаточне закріплення. Зазначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, завдання адміністративного судочинства не можуть бути реалізовані у разі звернення особи до суду за захистом прав та свобод, які не належать їй особисто.

Проаналізувавши ч. 1 і 2 статті 55 Конституції України у взаємозв`язку та з урахуванням їх офіційного тлумачення, суд дійшов висновку, що конституційна гарантія права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб має на меті захист прав та свобод безпосередньо людини, яка вважає, що її права та свободи порушені, або порушуються, або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод (має місце протиправне втручання).

Право на оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, складовою якого є право звернення до суду (право на доступ до судової процедури), не є абстрактним, а пов`язане з правом конкретної особи, в інтересах якої виникає судовий процес, і з її переконанням у тому, що держава (в особі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб) протиправно втрутилася у її права або свободи.

Конституція України закріплює гарантію для звернення до суду за захистом прав, але не має на меті гарантувати сам лише судовий розгляд (судове слухання). Для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість у зверненні до суду повинна мати об`єктивну основу.

Право, свобода або законний інтерес може бути захищено судом лише у разі його порушення. З цього слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення права, свободи або інтересу. Позивач повинен довести, що він має право або законний інтерес і є потерпілим від порушення цього права та інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Потерпілим від порушення є особа, яка безпосередньо зазнала або з великим ступенем ймовірності зазнає суттєвих негативних наслідків від стверджуваного порушення.

У справі, що розглядається, оскаржуються рішення Запорізької обласної ради. Ці акти є індивідуально-правовими і не встановлюють прав та обов`язків позивача.

У якості права, на захист якого звернулася позивачка, вона зазначила право як платника податків. При цьому позивач не повідомила суд, які саме у позивачки виникли реальні перешкоди у реалізації прав платника податків через спірні рішення.

Відтак, позивач не наводить обставин, які б об`єктивно свідчили що вона має матеріально-правову заінтересованість у розгляді справи та є потерпілою від негативних наслідків, пов`язаних з оскаржуваними рішеннями.

З огляду на вищенаведене, прийняття спірних рішень не порушує прав, свобод та законних інтересів позивача. Відтак, ОСОБА_1 не належить до кола осіб, які мають право на позов про визнання цих рішеннь протиправними та їх скасування.

Таким чином, між позивачем і Запорізькою обласною радою відсутній публічно-правовий спір (у розумінні КАС України) щодо рішення, яке оскаржується, а тому юрисдикція суду на ці відносин не поширюється.

Відповідно до частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, а тому адміністративний позов задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 2, 7, 139, 241, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративого позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) до Запорізької обласної ради (місцезнаходження: 69107, м. Запоріжжя, пр. Соборний, б. 164, код ЄДРПОУ 20507422) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Запорізька обласна державна адміністрація (місцезнаходження: 69107, м. Запоріжжя. Пр. Соборний, б. 164. Код ЄДРПОУ 00022504) про визнання протиправними та нечинними рішень відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя Н.В. Стрельнікова