П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2019 року

м. Київ

Справа № 819/781/18

Провадження № 11-1213апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Управління регіонального розвитку, інфраструктури та дорожнього господарства Тернопільської обласної державної адміністрації (далі - Управління), третя особа - ФОП ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування наказу,

за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 травня 2018 року (суддя Подлісна І. М.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2018 року (судді Запотічний І. І., Довга О. І., Затолочний В. С.),

УСТАНОВИЛА:

У травні 2018 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Управління від 25 жовтня 2017 року № 20-од «Про розірвання договору на перевезення пасажирів з ФОП ОСОБА_1 та укладення відповідного договору з ФОП ОСОБА_2 ».

Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалою від 7 травня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2018 року, відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Суди дійшли висновку, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.

Не погодившись із такими рішеннями судів попередніх інстанцій, ФОП ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що оскаржуваний наказ Управління є рішенням суб`єкта владних повноважень - індивідуальним актом. Вважає, що цей наказ прийнятий органом державної влади на реалізацію своїх владно-управлінських функцій щодо розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом загального користування на автобусному маршруті, який, у свою чергу, є адміністративним договором, а отже позов про його скасування підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження у справі за скаргою ФОП ОСОБА_1, витребував матеріали справи із суду першої інстанції, копію касаційної скарги надіслав учасникам справи з установленням строку для подання відзиву на неї. 11 жовтня 2018 року цей суд постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.

Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 жовтня 2018 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 29 жовтня 2018 року прийняла цю справу до розгляду та призначила її розгляд в порядку письмового провадження.

5 червня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду № 13/0/30-19, виданим на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 5 червня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенку О. Б.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Як убачається зі змісту касаційної скарги та з матеріалів справи, наказом Управління від 25 жовтня 2017 року № 20-од розірвано договір від 21 червня 2017 року № 013/2017 на перевезення пасажирів автомобільним транспортом загального користування на автобусному маршруті, який був укладений з позивачем, як переможцем конкурсу на право здійснювати перевезення пасажирів на внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування у звичайному режимі руху, згідно з рішенням обласного конкурсного комітету з організації та проведення конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування від 15 червня 2017 року, оформленого протоколом № 2/17.

Предметом цього договору є надання Управлінням ФОП ОСОБА_1 права на здійснення перевезень пасажирів на внутрішньообласному автобусному маршруті загального користування: «Гусятин - Тернопіль», рейси 285/286, 287/288.

Як зазначає позивач, підставою винесення оскаржуваного наказу Управління та розірвання договору став лист управління захисту економіки в Тернопільській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 23 жовтня 2017 року № 4347/39/09/46-2017 про встановлення низки порушень ФОП ОСОБА_1 під час здійснення перевезень на вказаному автобусному маршруті.

Позивач, вважаючи свої права порушеними у зв`язку з винесенням спірного наказу, звернувся з цим адміністративним позовом до суду.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, керувався тим, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Велика Палата Верховного Суду не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи(пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У пункті 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.

Пункт 16 частини першої статті 4 КАС формулює поняття адміністративного договору як спільного правового акта суб`єктів владних повноважень або правового акта за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має певне розмаїття форм, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

Статтею 3 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-ІІІ) установлено, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

За змістом статті 6 Закону № 2344-ІІІ органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Відповідно до положень статті 7 Закону № 2344-ІІІ забезпечення організації пасажирських перевезень покладається на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.

Вказані повноваження обласної державної адміністрації кореспондуються з повноваженнями, зазначеними у пункті 2 статті 20 Закону України від 9 квітня № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації», який передбачає, що місцева державна адміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв`язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності.

Частина перша статті 44 Закону № 2344-ІІІ указує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Таким чином, з огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності.

Пунктом 1 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок, у редакції, чинній на час проведення конкурсу), передбачено, що цей Порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

Відповідно до змісту абзацу 3 пункту 2 Порядку конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу.

Отже, наведена норма дає підстави для висновку, що рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінським у сфері транспортного обслуговування.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.

З матеріалів справи вбачається, що позивач просить визнати незаконними та скасувати наказ про розірвання договору на перевезення пасажирів з ФОП ОСОБА_1 та укладення відповідного договору з ФОП ОСОБА_2 .

Тобто предметом розгляду в цій справі є дії адміністрації як суб`єкта владних повноважень і перевірка результату дій такого органу під час реалізації покладених на нього управлінських функцій, а також відповідність приписам чинного законодавства договору, укладеного сторонами за результатами таких дій, що в цілому свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин.

Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 4 та 12 червня 2019 року у справах № 903/605/17,№ 910/2175/18 відповідно.

Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад сторін як учасників таких правовідносин, висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами Господарського процесуального кодексу України є помилковим і таким, що не відповідає наведеним приписам норм матеріального та процесуального права.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на вказанеухвала Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 травня 2018 року та постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2018 року підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ураховуючи наведене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

2. Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2018 року скасувати.

3. Справу за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління регіонального розвитку, інфраструктури та дорожнього господарства Тернопільської обласної державної адміністрації, третя особа - фізична особа - підприємець ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування наказу, направити до судупершої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко Т. О. Анцупова В. С. Князєв С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко В. В. Британчук Н. П. Лященко Ю. Л. Власов Л. І. Рогач В. І. Данішевська О. М. Ситнік Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. С. Золотніков О. Г. Яновська