ПОСТАНОВА

Іменем України

06 листопада 2019 року

Київ

справа №825/2150/18

адміністративне провадження №К/9901/63319/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Чернігівський центр консалтингу» до Чернігівської обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Чернігівський центр консалтингу» на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді Непочатих В.О. від 11 липня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьменка В.В., Василенка Я.М., Степанюка А.Г. від 06 вересня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернігівський центр консалтингу» (далі також - позивач) звернулось до суду з позовом до Чернігівської обласної ради, у якому просило визнати протиправними та нечинними пункти 2.2-2.4 рішення Чернігівської обласної ради «Про затвердження Методики розрахунку та порядку використання плати за оренду майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в новій редакції» від 17 травня 2017 року №34-9/VII.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року, адміністративний позов залишено без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду, передбаченого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з порушенням норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4. Касаційна скарга подана 05 жовтня 2018 року.

5. Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Чернігівський центр консалтингу» на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року у справі № 825/2150/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Чернігівський центр консалтингу» до Чернігівської обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення.

6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 липня 2019 року для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Коваленко Н.В. та Чиркіна С.М.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Предметом даного спору є визнання протиправними та нечинними пунктів 2.2-2.4 рішення Чернігівської обласної ради «Про затвердження Методики розрахунку та порядку використання плати за оренду майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в новій редакції» від 17 травня 2017 року № 34-9/VII.

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є орендарем комунального майна.

9. 20 жовтня 2017 року Комунальним підприємством «Діловий центр» на підставі рішення № 34-9/VII надано позивачу Договори № 1, № 5 про внесення змін до Договорів від 06 вересня 2005 року № 19 та від 23 листопада 2011 року № 49/11 оренди нерухомого майна, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

10. Відтак, суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що з указаної дати, а саме 20 жовтня 2017 року, позивач дізнався про порушення своїх прав та інтересів.

11. Натомість позовна заява подана до суду лише 25 травня 2018 року (відповідно до відмітки діловодства суду), що свідчить про пропуск встановленого законом строку для звернення до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що у відповідності до статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Законодавцем чітко встановлено, що існує як загальний (шестимісячний), так і спеціальний строки звернення до адміністративного суду. Саме таким випадком і є звернення позивача з позовом в порядку, передбаченому статтею 264 КАС України до Чернігівської обласної ради про визнання протиправними та нечинними пунктів 2.2-2.4 рішення Чернігівської обласної ради «Про затвердження Методики розрахунку та порядку використання плати за оренду майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в новій редакції» від 17 травня 2017 року № 34-9/VII, яке по своїй суті є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування.

13. Від відповідача відзив на касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Чернігівський центр консалтингу» не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів в даній справі у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

15. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

16. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

17. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

18. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є прийнятні з огляду на наступне.

19. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є орендарем комунального майна в м. Чернігові.

21. 17 травня 2017 року прийнято рішення Чернігівської обласної ради «Про затвердження Методики розрахунку та порядку використання плати за оренду майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в новій редакції» № 34-9/VII.

22. 20 жовтня 2017 року Комунальним підприємством «Діловий центр» надано позивачу погоджені начальником Управління комунального майна Чернігівської обласної ради Договори № 1, № 5 про внесення змін до Договорів від 06 вересня 2005 року № 19 та від 23 листопада 2011 року № 49/11 оренди нерухомого майна, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

23. Предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права при постановленні судових рішень, якими позовну заяву залишено без розгляду.

24. В контексті вимог частини другої статті 264 КАС України позивач, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересів.

25. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

26. Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

27. У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

28. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

29. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

30. Відповідно до частини першої, абзацу першого частини другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

31. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.

32. Відповідно змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

33. Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно - правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

34. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

35. Зі змісту положень цієї статті Кодексу вбачається, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а тому не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

36. Позивач звернувся до суду за захистом своїх прав як суб`єкт правовідносин, сфера дії в яких врегульована, в тому числі, оскаржуваним рішенням.

37. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про залишення позовної заяви без розгляду з огляду на те, позивач звернувся до суду поза межами встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку, оскільки 20 жовтня 2017 року Комунальним підприємством «Діловий центр» надано позивачу погоджені начальником Управління комунального майна Чернігівської обласної ради Договори № 1, № 5 про внесення змін до Договорів № 49/11 від 23 листопада 2011 року та № 19 від 06 вересня 2005 року оренди нерухомого майна, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, натомість звернувся позивач до суду 25 травня 2018 року.

38. Проте колегія суддів Верховного Суду не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій, оскільки дія нормативно-правового акта мала вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширювалася його дія, як на дату набрання чинності актом, так і упродовж дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

39. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що у разі, коли суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт після спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковий до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинно розцінюватися, як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України. Вимога про порушення права триваючою дією чинного нормативно-правового акта, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що заявлена з пропуском строків звернення за захистом порушеного права.

40. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі № 826/22472/15, від 18 липня 2019 року у справі №826/16725/17 та 02 жовтня 2019 року у справі №160/7524/18.

41. За таких обставин Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій, ухваливши рішення про залишення позовної заяви позивача без розгляду, порушили норми процесуального права, у зв`язку з цим такі підлягають скасуванню із передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

42. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

43. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

44. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

45. Європейський суд з прав людини провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя. У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Kutic v. Croatia», заява №48778/99, пункт 25).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

46. Частиною першою статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали судом першої інстанції та (або) суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

47. З огляду на викладене, ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції.

48. Враховуючи, що справа направляється для продовження розгляду до суду першої інстанції, в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Чернігівський центр консалтингу» задовольнити.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін