ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 640/21817/18 Головуючий у 1 інстанції - Шевченко Н.М. Суддя-доповідач - Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

при секретарі Баглай О.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області та управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.07.2019 у справі за адміністративним позовом публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області, управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області про стягнення заборгованості, -

В С Т А Н О В И В:

Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Славута на 2018 рік;

- визнати протиправною бездіяльність управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиконання вимог п. 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а саме, не реєстрації за період з 01.01.2018 по 30.11.2018 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по місту Славута за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області;

- стягнути з управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на користь публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 16 416,50 грн. шкоди заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів, у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2018 по 30.11.2018.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.07.2019 позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідачі звернулись із апеляційними скаргами, в яких вони просять скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що згідно з довідкою-розшифровкою про пред`явлені та відшкодовані кошти управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області за перевезення пільгових категорій громадян за січень-листопад 2018 року надано послуг на суму 16 416, 50 грн.

Відповідно до наявних в матеріалах справи копій повідомлень про вручення рекомендованого поштового відправлення, позивачем щомісячно протягом 2018 року, в підтвердження розміру витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, надсилались на адресу управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного та місцевих бюджетів.

Листами від 02.02.2018 №77, від 29.03.2018 №193, від 18.05.2018 №287, від 21.08.2018 №538, від 19.12.2017 № 997 виробничий підрозділ Козятинської дирекції залізничних перевезень публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця ПАТ «Укрзалізниця» неодноразово зверталася до відповідачів з вимогою врегулювати питання відшкодування витрат за перевезення пільгових категорій громадян залізничним транспортом.

Однак, управлінням соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області відшкодування витрат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в повному обсязі не здійснювалось у зв`язку з тим, що Законом України «Про Державний бюджет на 2018 рік» не передбачено видатки на оплату компенсацій за пільговий проїзд окремих категорій громадян за рахунок коштів Державного бюджету.

Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Славута на 2018 рік та протиправною бездіяльність управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиконання вимог п. 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а саме, не реєстрації за період з 01.01.2018 по 30.11.2018 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по місту Славута за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області, звернувся з даним позовом до суду першої інстанції.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскільки позивачем щомісячно протягом 2018 року надсилалися на адресу управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми відповідно до вимог, то управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на виконання пункту 6 Порядку повинно було надіслати інформацію щодо компенсування пільг, наданих залізницею відповідним категоріям громадян, фінансовим органам, які складають уточнені реєстри. Однак, вказаним управлінням в порушення вимог пункту 6 Порядку не були зареєстровані додаткові зобов`язання, чим порушено права позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею. При цьому, оскільки послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян надано не з власної ініціативи, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, то у результаті уповноважений на те державою орган - управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області у силу закону має відшкодувати позивачу за рахунок бюджетних коштів понесені ним витрати. Також, суд першої інстанції зазначив, що виконавчим комітетом Славутської міської ради Хмельницької області допущено протиправну бездіяльність в частині невиділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян у 2018 році, у той час як зазначені видатки мають бути передбачені при затвердженні бюджету Славутського району.

Відповідачі у своїх апеляційних скаргах зазначають, що виплати компенсацій за пільговий проїзд окремих категорій громадян за рахунок коштів державного бюджету виключені з Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а тому у задоволенні позову необхідно відмовити. Також, виконавчий комітет Славутської міської ради Хмельницької області вказує, що позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до суду.

Колегія суддів вважає доводи апелянтів частково обґрунтованими та частково не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Славута на 2018 рік, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Отже, колегія суддів зазначає, що в справах щодо, зокрема, захисту прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк звернення до суду.

При цьому, слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли особа дізналась про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.

Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.

Колегією суддів було встановлено, що рішення Славутської міської ради Хмельницької області від 26.12.2017 № 23-25/2017 «Про міський бюджет на 2018 рік» опубліковано на офіційному інтернет-сайті Славутської міської ради 28.12.2017. Також, вказане рішення було опубліковане в газеті «Вісті громади» від 04.01.2018 № 1 (291).

Пунктом 1 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджети місцевого самоврядування - бюджети територіальних громад сіл, їх об`єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

За правилами ч. 1 ст. 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Відповідно до ст. 19 Бюджетного кодексу України стадіями бюджетного процесу визнаються: 1) складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов`язками з управління бюджетними коштами).

Тобто, бюджетний період правового регулювання рішення Славутської міської ради Хмельницької області від 26.12.2017 № 23-25/2017 «Про міський бюджет на 2018 рік» завершив свою дію 31.12.2017. Водночас, безпосередньо стадія складання проекту бюджету, його розгляд та затвердження закінчилася із прийняттям Славутською міською радою Хмельницької області рішення від 26.12.2017 № 23-25/2017 «Про міський бюджет на 2018 рік», яке було опубліковано, як вже було зазначено вище, на офіційному інтернет-сайті Славутської міської ради 28.12.2017.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що момент, з якого необхідно обраховувати бездіяльність, на думку ПАТ «Укрзалізниця», виконкому Славутської міськради в частині невиділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Славута на 2018 рік, є саме 28.12.2017.

При цьому, згідно відмітки служби діловодства суду, позивач звернувся із даним позовом лише 21.12.2018, тобто поза межами шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. ч. 3, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Таким чином, з огляду на предмет спору у даному провадженні та зважаючи на дату звернення позивача до суду з адміністративним позовом - 21.12.2018, тобто, з пропуском визначеного частиною 2 статті 122 КАС України строку для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи, а також враховуючи недоведеність існування підстав вважати причини пропуску строку поважними, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви в цій частині без розгляду на підставі вимог ст. 123 КАС України.

У рішенні від 21.02.1975 року у справі «Голдер проти Великої Британії» Європейський суд з прав людини закріпив правило, що пункт 1 статті 6 Конвенції стосується невід`ємного права особи на доступ до суду. Прямим порушенням права на доступ до суду є необхідність отримання спеціальних дозволів на звернення до суду.

Таким чином, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 13.12.2011 року №17-рп/2011, у практиці Європейського суду з прав людини право на звернення до суду також пов`язується лише з волевиявленням особи. За змістом частини шостої статті 5 КАС України особа може відмовитися від реалізації права на звернення до суду, однак не від самого права як такого.

Поряд з іншим, колегія суддів зауважує, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).

Отже, оскільки протягом майже одного року ПАТ «Укрзалізниця» не було вчинено дій, спрямованих на оскарження протиправної, на його думку, бездіяльності виконкому Славутської міськради, допущеної на стадії розробки проекту бюджету міста Славута на 2018 рік, подання позовної заяви 21.12.2018 та розгляд її по суті за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Разом з тим, позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об`єктивних та поважних причин, які зумовили несвоєчасне звернення до суду.

Стосовно позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиконання вимог п. 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а саме, не реєстрації за період з 01.01.2018 по 30.11.2018 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по місту Славута за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області та стягнення з управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на користь публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 16 416,50 грн. шкоди заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів, у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2018 по 30.11.2018, колегія суддів зазначає наступне.

Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію, закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, визначено Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Згідно з частинами 1, 2 статті 19 Закону Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання. Державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.

Послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян встановлено, зокрема, Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», Постановою Кабінету Міністрів України «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування».

Вказані законодавчі акти закріплюють реалізацію державних гарантій певним категоріям громадян та встановлюють безумовний обов`язок підприємств залізничного транспорту надавати пільги визначеним категоріям громадян, у зв`язку чим органи державної влади і місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством, зобов`язані відшкодувати збитки підприємств від застосування пільг незалежно від наявності укладених договорів про відшкодування відповідних витрат.

Згідно зі ст. 87 Бюджетного кодексу України видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення належать до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України.

Підпунктом «б» п. 4 ч. 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України визначено, що до видатків, що здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об`єднаних територіальних громад належать видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення: державні програми соціального захисту.

Згідно з п. п. «ґ» п. 3 ч. 1 ст. 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України, видатки місцевих бюджетів передбачені в підпункті «б» пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу, фінансуються за рахунок субвенцій з Державного бюджету України у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Порядком фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 №256 (далі - Порядок № 256) визначається механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення щодо надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу (в тому числі послуг з транспортування, розподілу та постачання), послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), управління багатоквартирним будинком, вивезення побутового сміття та рідких нечистот, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу; доставки громадянам повідомлень про призначення субсидії; виплати громадянам частини невикористаної субсидії для відшкодування витрат на оплату природного газу (в тому числі послуг з транспортування, розподілу та постачання), послуг з електропостачання для індивідуального опалення; допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, особам з інвалідністю з дитинства, дітям з інвалідністю, тимчасової державної допомоги дітям, допомоги по догляду за особами з інвалідністю I чи II групи внаслідок психічного розладу, державної соціальної допомоги особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю, в тому числі на догляд (крім державної соціальної допомоги на догляд особам, зазначеним у пунктах 1-3 частини першої статті 7 Закону України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю», щомісячної компенсаційної виплати непрацюючій працездатній особі, яка доглядає за особою з інвалідністю I групи, а також за особою, яка досягла 80-річного віку, тимчасової державної соціальної допомоги непрацюючій особі, яка досягла загального пенсійного віку, але не набула права на пенсійну виплату, відшкодування вартості послуги з догляду за дитиною до трьох років «муніципальна няня», та поштові витрати за рахунок субвенцій з державного бюджету відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України.

Відповідно до пункту 3 Порядку головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).

Згідно з абз. 1, 4 пункту 5 Порядку головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення): до 22 числа місяця, що настає за звітним, - зокрема щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до абз. 1, 4 п. 6 Порядку фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: до 25 числа місяця, що настає за звітним, - зокрема щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Згідно з абз. 8 п. 6 Порядку у разі виникнення додаткових зобов`язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

У пункті 7 Порядку встановлено, що Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи обласних держадміністрацій протягом двох операційних днів після отримання коштів субвенцій надають органам Державної казначейської служби платіжні доручення щодо перерахування цих коштів на рахунки районних бюджетів, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пропорційно фактичним зобов`язанням з пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян відповідних бюджетів на дату проведення платежів з їх оплати.

Щомісячні суми субвенцій перераховуються органами Державної казначейської служби на рахунки місцевих бюджетів з урахуванням їх обсягів, передбачених у бюджеті Автономної Республіки Крим, обласних бюджетах для відповідних місцевих бюджетів.

Органи Державної казначейської служби протягом операційного дня з часу отримання відповідних платіжних доручень направляють кошти субвенцій на рахунки місцевих бюджетів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби.

Згідно з пунктом 8 Порядку отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів здійснюють у п`ятиденний строк розрахунки з постачальниками відповідних послуг і ведуть облік, зокрема, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Зважаючи на те, що позивачем щомісячно протягом 2018 року надсилалися на адресу управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми відповідно до вимог, управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на виконання пункту 6 Порядку повинно було надіслати інформацію щодо компенсування пільг, наданих залізницею відповідним категоріям громадян, фінансовим органам, які складають уточнені реєстри.

Однак, управлінням соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в порушення вимог пункту 6 Порядку не були зареєстровані додаткові зобов`язання, чим порушено права позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею, у зв`язку із чим позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиконання вимог п. 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а саме, не реєстрації за період з 01.01.2018 по 30.11.2018 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по місту Славута за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області підлягають задоволенню, що вірно встановлено судом першої інстанції.

При цьому, як вірно було зазначено судом першої інстанції, не може слугувати підставою невиконання зобов`язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення посилання відповідача на відсутність асигнувань, позаяк виконанню обов`язку позивача перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок компенсації відповідачем усіх витрат, понесених позивачем у зв`язку з таким перевезенням.

Доводи апелянтів про те, що після набрання чинності постанови КМ України від 21.06.2017 № 426 «Про внесення змін до постанови КМ України від 04.03.2002 № 256» не визначено порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання держаних програм соціального захисту населення щодо компенсаційних виплат за надані послуги зв`язку пільговим категоріям громадян та відсутності у відповідачів законодавчо встановленого обов`язку щодо фінансування пільг з послуг зв`язку, колегією суддів не беруться до уваги, з огляду на таке.

Згідно зі ст. 19 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.

Отже, надання проїзду приміським залізничним транспортом пільговим категоріям громадян є обов`язком позивача.

Європейський суд з прав людини у п.п. 55 справи «Україна-Тюмень проти України» (заява № 22603/02), рішення від 22.11.2007 (набуло статусу остаточного від 20.02.2008), зазначив, що втручання в право на мирне володіння майном повинно бути здійснено з дотриманням «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи (див., серед інших, рішення у справі «Спорронґ та Льоннрот проти Швеції», від 23.09.1982 року, Series A no. 52, p. 26, § 69). Вимога досягнення такого балансу відображена в цілому в побудові статті 1 Першого протоколу, включно із другим реченням, яке необхідно розуміти в світлі загального принципу, викладеного в першому реченні. Зокрема, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти шляхом вжиття будь-якого заходу для позбавлення особи її власності (див. рішення у справі «Прессоз Компанія Нав`єра С. А. та інші проти Бельгії», від 20.11.1995, Series A no. 332, p. 23, § 38).

Невизначення порядку відшкодування різниці вартості послуг зв`язку на пільгових умовах проти повної вартості є непропорційним втручанням держави у право власності позивача непорушність якого гарантується Конституцією України та Конвенцією «Про захист прав людини і основоположних свобод».

В свою чергу, держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. У протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності правового регулювання покладаються на державу.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05.07.2018 у справі № 904/7478/17.

Крім того, відповідно до положень ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практику Суду як джерело права.

Так, Європейським судом суд з прав людини у рішенні від 18.10.2005 у справі «Терем ЛТД, Чечетківн та Оліус проти України» та в рішенні від 30.11.2004 у справі «Бакалов проти України» зазначено, що відсутність бюджетного фінансування (бюджетних коштів) не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання. У справі «Кечко проти України» Європейський суд з прав людини висловив позицію, що якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними.

Отже, оскільки послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян надано не з власної ініціативи, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, то у результаті уповноважений на те державою орган - управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області у силу закону має відшкодувати позивачу за рахунок бюджетних коштів понесені ним витрати.

Враховуючи вищевикладене та той факт, що управлінням соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області не проводилось відшкодування витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, що користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01.01.2018 по 30.11.2018 у загальній сумі 16 416, 50 грн., колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов до вірного висновку про те, що зазначена сума підлягає стягненню, а позовні вимоги в цій частині задоволенню.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 761/22355/16-а, від 16.05.2018 у справі № 826/6351/15, від 14.11.2018 у справі № 808/1813/16., від 15.03.2019 у справі № 761/25336/15, від 20.03.2019 у справі № 804/7864/15.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийняте рішення з частковим порушенням норм чинного законодавства.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянти надали до суду докази, що частково спростовують правомірність рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317, ч. 1 ст. 319 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив його частково скасувати та прийняти в цій частині нове рішення, оскільки судом першої інстанції частково неправильно застосовано норми процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області та управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.07.2019 - скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області щодо невиділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Славута на 2018 рік, та прийняти в цій частині нове рішення, яким дані позовні вимоги залишити без розгляду.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.07.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий : Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 28.10.2019.