ПОСТАНОВА
Іменем України
21 жовтня 2019 року
Київ
справа №522/22780/16-а
провадження №К/9901/51766/18
№ К/9901/51184/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
за участю секретаря судового засідання: Буденка В.В.,
учасники справи: ОСОБА_1 , представник позивачів - ОСОБА_2 , представник Одеської міської ради - Вінюков В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект", про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційними скаргами Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шляхтицького О.І., Потапчука В.О., Семенюка Г.В. від 17 квітня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_3 та ОСОБА_1 звернулись з адміністративним позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову просили визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси».
В обґрунтування позовних вимог вказували на порушення Одеською міською радою порядку розроблення плану зонування території (зонінгу) м. Одеси та порядку його прийняття. Стверджували про порушення вимог щодо проведення процедури громадських слухань, яке полягло в ігноруванні необхідності створення погоджувальної комісії; порушення встановленої послідовності вчинення дій щодо розроблення проекту містобудівної документації на місцевому рівні - плану зонування території (зонінгу) м. Одеси; відсутність погодження проекту плану зонування території м. Одеси Міністерством культури України як центральним органом виконавчої влади, який реалізує політику державну політику у сфері охорони культурної спадщини та Міністерством регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України; відсутність наукової археологічної експертизи Інституту археології Національної академії наук України, яка передбачена статтями 6 та 7 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» та необхідність проведення якої підтверджено листом Інституту археології Національної академії наук України; порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» із зазначенням того, що оскаржувана містобудівна документація містить низку вимог щодо проведення обов`язкових погоджень за допомогою третіх осіб - загальних та спеціальних зональних погоджень від Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради; порушення вимог чинного законодавства стосовно скликання сесії Одеської міської ради, на якій затверджено оскаржуване рішення; порушення вимог щодо оприлюднення проекту рішення в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації»; невідповідність змісту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси вимогам чинного законодавства; невідповідність вимогам чинного законодавства розробленої містобудівної документації яка полягає у відсутності в складі містобудівної документації «Зони земель історико-культурного призначення ІК»; порушення вимог природоохоронного законодавства; невідповідність плану зонування території м. Одеси Генеральному плану м. Одеси.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Приморського районного суду міста Одеси від 26 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Рішення суду мотивовано тим, що оскаржуване рішення прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Такий висновок обґрунтовано тим, що утворення погоджувальної комісії не є обов`язковим під час проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, а є правом відповідного органу місцевого самоврядування, що також підтверджується листом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 10.12.2015 року № 7/14-14571, в якому зазначено, що законодавство не визначає погоджувальну комісію обов`язковою складовою громадських слухань, а доцільність її утворення визначається відповідним органом місцевого самоврядування, що забезпечує проведення громадських слухань.
Враховуючи ненадання позивачами під час проведення зазначених громадських слухань жодних пропозицій та зауважень до спірної містобудівної документації, відсутні підстави стверджувати про виникнення під час громадських слухань будь-яких спірних питань, які б безпосередньо стосувалися прав, свобод чи інтересів позивачів та мали б бути усунуті шляхом утворення погоджувальної комісії та у кінцевому результаті розгляду цією комісією спірних пропозицій та зауважень позивачів та прийняття за ними відповідного рішення.
Проведення консультацій з громадськістю стосовно розробленого проекту містобудівної документації в тому числі шляхом розгляду отриманих під час роботи консультаційної ради рекомендацій не є належним підтвердженням існування спірних питань, що підлягали додатковому розв`язанню погоджувальною комісією, а є допоміжним, передбаченим у Статуті, механізмом взаємодії органів місцевого самоврядування з представниками громадськості у вирішенні питань місцевого значення, який у встановленому порядку був використаний під час опрацювання проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, а його використання не ставиться у залежність від визначеної у Порядку № 555 процедури проведення громадських слухань, в тому числі в частині утворення погоджувальної комісії. За таких умов утворення консультаційної ради не підтверджує об`єктивної необхідності утворення погоджувальної комісії.
Перед прийняттям оскаржуваного у справі рішення забезпечено проведення процедури громадських слухань відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності, які і мали бути проведеними у даному випадку відповідно до положень Статуту територіальної громади м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 № 1240-VI.
Відповідно до Статуту у випадках обговорення проектів містобудівної документації громадські слухання мають відбуватися в порядку, передбаченому статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком № 555, та які фактично проведені стосовно проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси.
Таким чином суд критично оцінив твердження позивачів про недотримання відповідачем процедури проведення громадських слухань, встановленої у Статуті, оскільки перед прийняттям оскаржуваного у справі рішення забезпечено проведення процедури громадських слухань відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності.
Суд визнав безпідставними доводи позивачів стосовно необхідності забезпечення проведення громадських слухань щодо проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси декілька разів за різними процедурами, враховуючи поряд з іншим сутність громадських слухань як одного з механізмів безпосередньої участі територіальної громади у місцевому самоврядуванні та її взаємодії з обраними органами місцевого самоврядування, що полягає у доведенні до відома територіальної громади намірів органів місцевого самоврядування у вирішенні віднесених до їх компетенції питань, ознайомленні із відповідними проектами з метою отримання, розгляду і, за наявності правових підстав, врахування пропозицій та зауважень заінтересованих осіб, що у повній мірі реалізовано під час підготовки до прийняття оскаржуваного у цій справі рішення міської ради, чим забезпечено права всіх зацікавлених осіб, в тому числі і позивачів, на участь у місцевому самоврядуванні під час вирішення питання затвердження відповідної містобудівної документації.
На підставі листа Департаменту інформації та зв`язків з громадськістю Одеської міської ради від 23.01.2017 № 01-16/54, даних офіційного сайту Одеської міської ради www.omr.gov.ua встановлено, що проект рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» без будь-яких змін до нього оприлюднювався на офіційному сайті Одеської міської ради 30.05.2016, 18.06.2016, 23.08.2016, 09.09.2016, 18.10.2016.
Враховуючи неодноразове оприлюднення відповідного проекту рішень, починаючи з 30.05.2016, суд дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині завчасного оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування, що підлягають обговоренню. Проект містобудівної документації - плану зонування території (зонінгу) м. Одеси оприлюднювався Одеською міською радою на офіційному сайті Одеської міської ради та у приміщенні холу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради (м. Одеса, ул. Канатна, 134, 21.04.2016, тобто майже за пів року до дати його затвердження. Доопрацьований проект плану зонування території (зонінгу) м. Одеси оприлюднений на офіційному сайті Одеської міської ради 19.08.2016.
Суд визнав необґрунтованими посилання позивачів на неоприлюднення відповідачем за 20 робочих днів кінцевої редакції проекту містобудівної документації, оскільки нормами діючих актів законодавства не встановлено обов`язку розпорядників інформації повторно оприлюднювати за 20 робочих днів проекти рішення після внесення змін до раніше оприлюднених проектів актів за результатами його підготовки до затвердження, в тому числі врахування зауважень та пропозицій в ході обговорення відповідного проекту рішення. Сам факт оприлюднення містобудівної документації, відповідного проекту рішення, їх завчасного доведення до відома територіальної громади та всіх заінтересованих осіб з метою обговорення, що одночасно свідчить про дотримання як Закону України «Про доступ до публічної інформації», так і Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку № 555.
Суд відхилив доводи позивачів щодо порушення строку оприлюднення оголошення про призначення сесії міської ради, на якій відбулося прийняття оскаржуваного у справі рішення, з огляду на його розміщення менш ніж за 24 години до моменту проведення сесії, оскільки норми Закону місять вимогу щодо доведення до відома депутатів і населення про скликання сесії у виняткових випадках не пізніш як за день, а не за 24 години до часу проведення засідання сесії. Крім того, відповідно до частини першої статті 255 Цивільного кодексу України якщо строк встановлено для вчинення дії, вона може бути вчинена до закінчення останнього дня строку, у зв`язку з чим суд визнав належним повідомлення про проведення сесії, вчинене до кінця дня, що передував дню її проведення.
Відповідно до п. 6.1. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» (далі - Настанова) основними етапами розроблення Зонінгу є: І етап - аналітичний - збір та аналіз вихідної інформації; ІІ етап - зонування території та розроблення пояснювальної записки; ІІІ етап - погодження, проведення громадських слухань та затвердження Зонінгу; ІV етап - розробка проектів землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту (у разі відсутності плану земельно-господарського устрою у складі генерального плану населеного пункту). Згідно з положеннями Настанови на ІІІ етапі здійснюється погодження проектних пропозицій зонінгу з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, проведення громадських слухань, затвердження зонінгу. Аналіз наведених положень свідчить, що Настановою визначені складові ІІІ етапу розроблення зонінгу, щодо яких не передбачено суворої черговості у їх проведенні, у зв`язку з чим проведення громадських слухань до отримання відповідних погоджень не може розглядатись як перешкода для прийняття рішення про затвердження плану зонування території та підставою для його скасування. Уповноважений виконавчий орган міської ради вжив необхідних заходів щодо погодження проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси із організацією розробником Генерального плану м. Одеси, однак остання не визначила свого інтересу, який потребував її погодження у питанні спірної містобудівної документації, що не може розглядатись як перешкода для затвердження такої документації.
Зважаючи на відсутність чіткої регламентації послідовності проведення процедур в рамках одного етапу розроблення плану зонування території, дотримання процедури погодження містобудівної документації з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, забезпечення проведення громадських слухань, суд не встановив законних підстав для скасування оскаржуваного у справі рішення з підстав порушення черговості процедур розроблення цієї документації. Проект плану зонування території (зонінг) м. Одеси отримав погодження управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації (лист від 08.07.2016 № 01-13/1346), яке відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Положення про управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 21.09.2015 № 580/А-2015, є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини. Наведеним підтверджується виконання відповідачем вимог пункту 16 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіону від 16.11.2011 № 290.
Суд відхилив доводи позивачів про необхідність отримання погодження Міністерства культури України поряд з погодженням управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації з огляду на положення зазначеного Міністерства, визначені у пункті 14 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Згаданою нормою Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, віднесено погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.
Нормативно-правовим актом, який відповідно до закону має визначати порядок проведення експертизи містобудівної документації, не передбачено проведення жодних експертиз стосовно планів зонування територій населених пунктів як окремих документів. Містобудівна документація як передбачений законодавством інструмент державного регулювання планування територій не може розглядатись як регулювання господарської діяльності, що є визначальною ознакою регуляторного акта відповідно до приписів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідачем дотримано вимоги законодавства України у сфері охорони культурної спадщини та у затвердженій містобудівній документації дотримано умови, необхідні для забезпечення спеціального, обумовленого законодавством про охорону культурної спадщини, режиму використання земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста.
Прибережні захисні смуги встановлюються не містобудівною документацією, а за окремими проектами землеустрою, тоді як у містобудівній документації прибережна захисна смуга має бути лише відображена. Відображення прибережної захисної смуги є неможливим без її встановлення у визначеному законом порядку. Разом з тим, чинне законодавство України не встановлює заборон щодо розроблення та затвердження містобудівної діяльності за відсутності встановленої у передбаченому порядку прибережної захисної смуги, що випливає, зокрема, з положень частини шостої статті 88 Водного кодексу України, яка пов`язує процес встановлення прибережної захисної смуги із необхідністю врахування містобудівної документації, чим допускається існування останньої до встановлення прибережної захисної смуги.
Рішенням Одеської міської ради від 10.06.2015 № 6760-VI надано згоду на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж прибережної захисної смуги уздовж Чорного моря, Куяльницького та Хаджибейського лиманів на території м. Одеси. Однак, станом на час розгляду справи відповідний проект землеустрою ще не був затверджений та межі прибережної захисної смуги не були встановлені. На схемах плану зонування території (зонінгу) м. Одеси відображена запропонована Генеральним планом м. Одеси прибережна захисна смуга, що не порушує норм законодавства, а вказує на відповідність плану зонування території положенням Генерального плану м. Одеси, що відповідає приписам статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Розміщення жодного з перелічених у частині першій статті 62 Земельного кодексу України об`єктів або здійснення діяльності, яка забороняється цією нормою закону, не передбачено у плані зонування території (зонінгу) м. Одеси для рекреаційних зон активного відпочинку Р-2 та Р-3, що спростовує доводи позивачів щодо порушення режиму використання прибережних захисних смуг оскаржуваним у справі рішенням.
Порушення положень Генерального плану м. Одеси пов`язується позивачами із зменшенням у плані зонування території зелених насаджень, передбачених у Генеральному плані м. Одеси, за рахунок утворення учбової зони між вул. Ак. Заболотного та Ак. Сахарова, а також за рахунок визначення території під громадську забудову в межах частини території зелених насаджень на розі вулиць Марсельської та проспекту Добровольського.
Між тим, судом зазначено, що озеленені зони знаходяться у різних функціональних зонах, а не тільки у рекреаційній зоні, у зв`язку з чим визначення у плані зонування функціонального використання відповідно до переважної функції цих ділянок, само по собі не означає зменшення озеленення відповідної території, що спростовує доводи позивачів. Зони (території), щодо яких встановлюється спеціальний режим використання, обумовлений законодавством про охорону культурної спадщини, планом зонування території (зонінгу) м. Одеси визначені у вигляді встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста в таблиці 3.2 цього Плану «Вимоги до ділянок, що знаходяться в зонах охорони пам`яток культурної спадщини» (сторінки 170-177 Пояснювальної записки), а самі зони відображені в окремих схемах «Правила охорони та використання історичних ареалів м. Одеси», розроблених щодо кожного адміністративного району міста окремо. В оскаржуваній документації також зафіксовані зони історичних ареалів м. Одеси. На відміну від деяких населених пунктів, що також занесені до Списку історичних населених місць України, на території м. Одеса немає жодного історико-культурного заповідника чи історико-культурної заповідної території. Тобто територій в межах міста, які використовуються виключно як заповідні, експозиційні чи наукові зони, відсутні. Тим не менше, на території міста є пам`ятки, які займають значні території і є ключовими у формуванні традиційного характеру середовища, тобто тієї його якості, зберігати яку вимагає Закон України «Про охорону культурної спадщини».
В якості засобу забезпечення обмежень видів господарської діяльності та висотних параметрів нової забудови, встановлених розділами V-VІ науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план м. Одеса. Проект зон охорони. Визначення меж історичних ареалів, затвердженої наказом Міністерства культури України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, зонінгом запропоновано встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста. В якості засобу забезпечення обмежень видів господарської діяльності та висотних параметрів нової забудови, встановлених розділами V-VІ науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план м. Одеса. Проект зон охорони. Визначення меж історичних ареалів», затвердженої наказом Міністерства культури України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, зонінгом запропоновано встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста. Спеціальний режим використання для м. Одеса, що передбачений нормативними документами і необхідний для забезпечення обов`язкового врахування при наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в межах м. Одеса, досягається шляхом встановлення відповідних планувальних обмежень, зазначених в таблиці 3.2. цього плану зонування». Відповідачем дотримано вимоги законодавства України у сфері охорони культурної спадщини та у затвердженій містобудівній документації дотримано умови, необхідні для забезпечення спеціального, обумовленого законодавством про охорону культурної спадщини, режиму використання земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста. Позивачами у справі не доведено належними засобами доказування безпосередній вплив оскаржуваного у справі рішення на їх правове становище, тоді як стверджуванні ними порушення, допущені під час прийняття цього рішення, не підтверджуються матеріалами справи, а факт таких порушень не може визначатись як суб`єктивне право, свобода чи інтерес позивачів, який потребує судового захисту.
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року рішення Приморського районного суду міста Одеси від 26 грудня 2017 року змінено шляхом виключення з його мотивувальної частини положення, в яких надається правова оцінка рішенню Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси». В іншій частині рішення Приморського районного суду м. Одеси від 26 грудня 2017 року залишено без змін.
5. Рішення суду мотивовано тим, що рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» не є актом індивідуальної дії, оскільки встановлює, змінює норми права, має локальний характер, розраховане на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а тому воно має ознаки нормативно - правового акта, відносно якого передбачена інша процедура оскарження у порядку, встановленому статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом. Суд дійшов висновку про те, що позивачі обрали не вірний спосіб захисту, оскільки спірне рішення відповідача як правовий акт індивідуальної дії не порушує їх індивідуальні права, свободи та інтереси, у зв`язку з чим суд погодився з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову. Вважаючи, що судом першої інстанції помилково надана правова оцінка спірному рішенню на предмет його законності виключно як правового акта індивідуальної дії, вказав про необхідність виключення із мотивувальної частини рішення суду першої інстанції положення, в яких надається правова оцінка рішенню Одеської міської ради від 19 жовтня 016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси». Судом зазначено, що такий спосіб не позбавляє позивачів доступу до суду, оскільки вони не позбавлені права на звернення до суду з вимогами щодо оскарження нормативно - правового акту локальної дії. Суд також посилався на те, що позивачі не наполягали на розгляді справи в порядку статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, а також у процесуальних рішеннях суду першої інстанції відсутнє зобов`язання відповідача оприлюднити відповідне оголошення у порядку вимог вказаної норми.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Одеська міська рада, звернулась із касаційною скаргою, до якої приєдналось Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, у якій просять її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 . звернулись із касаційною скаргою, у якій просять її скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25 березня 2015 року Одеською міською радою прийнято рішення № 6490-VI «Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», яким вирішено розробити план зонування території (зонінг) м. Одеси на основі генерального плану м. Одеси, розробленого державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя». Замовником зазначеної містобудівної документації у рішенні визначено Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.
19 жовтня 2016 року Одеською міською радою прийнято рішення № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси»
Відповідно до пункту 42 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 16, 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 12 Закону України «Про основи містобудування», Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, на виконання пункту 3.3. рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси» та пункту 1 рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6490-VI «Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» Одеською міською радою прийнято рішення
від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», яким вирішено:
1. затвердити план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект»;
2. Управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради, Департаменту інформації та зв`язків із громадськістю Одеської міської ради протягом встановленого Законом строку забезпечити оприлюднення матеріалів даної містобудівної документації та цього рішення у відповідних засобах масової інформації;
3. Контроль за виконання цього рішення покласти на постійну комісію Одеської міської ради з питань планування забудови територій, міського дизайну та архітектури.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Касаційна скарга Одеської міської ради обґрунтована тим, що рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» констатує затвердження містобудівної документації, містить низку доручень виконавчим органам міської ради щодо організації оприлюднення та організації контролю. Рішення міської ради є розпорядчим документом, воно не містить у собі жодних норм права, що позбавляє його головної ознаки нормативно-правового акта, який за своїм визначенням має встановлювати, змінювати або припиняти норму права. Вказане виключає підстави для застосування судом особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування в порядку вимог статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року. Не є також нормативно-правовим актом і сам план зонування території (зонінг) м. Одеси, який затверджено оскаржуваним рішенням міської ради. Містобудівна документація на місцевому рівні становить не правові норми, а сукупність матеріалів, у яких втілюється діяльність органів місцевого самоврядування із планування розвитку відповідної території, що за своєю сутністю не передбачає встановлення, зміну, припинення (скасування) загальних правил регулювання однотипних відносин. Не встановлює вона також жодних правил поведінки, а лише становить низку матеріалів, в тому числі графічних у вигляді схем, які використовуються під час здійснення всіма суб`єктами містобудування.
10. Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради у заяві про приєднання до касаційної скарги Одеської міської ради, погоджується доводами міської ради про те, що рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» є розпорядчим актом (документом) та не є нормативно-правовим актом. Додатково зазначає, що воно прийнято на підставі і на виконання закону після розгляду всіх поданих матеріалів та спрямоване на реалізацію наданих повноважень у галузі будівництва та планування території. У розпорядчих документах втілюється розпорядча діяльність органів і посадових осіб, яка не спрямована на встановлення, зміну або скасування норм права, тощо.
11. Касаційна скарга ОСОБА_3 та ОСОБА_1 обґрунтована тим, що у позовній заяві, у письмових поясненнях, апеляційних скаргах не зазначалося про те, що оскаржуване рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» є актом індивідуальної дії. Стаття 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час звернення до суду з позовом, передбачала необхідність опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був оприлюднений. Вказують на те, що зобов`язання відповідача опублікувати відповідне оголошення покладено саме на суд, а не на позивачів. Вважають, що суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні їх апеляційної скарги з формальних підстав - невиконання судом першої інстанції процесуального обов`язку. Судом апеляційної інстанції не забезпечено права на судовий захист, а покладено на позивачів додаткові обтяження щодо роз`яснення можливості повторного звернення до суду з позовом.
12. У відзиві на касаційну скаргу, подану ОСОБА_3 та ОСОБА_1 , Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, просить залишити її без задоволення.
13. У відзиві на касаційну скаргу, подану Одеською міською радою, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 просять залишити її без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
15. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
16. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
17. В окремих законодавчих актах визначено деякі терміни, які також слід брати до уваги:
- нормативний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану теплових, тепловикористальних установок та мереж, їх експлуатації, проектування та будівництва (стаття 1 Закону України «Про теплопостачання» № 2633-IV від 2 червня 2005 року);
- нормативний документ - документ, що встановлює правила, настанови чи характеристики щодо діяльності або її результатів (стаття 1 Закону України «Про стандартизацію» № 1315-VII від 5 червня 2014 року);
- нормативно-технічний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану і експлуатації електричних установок та мереж (стаття 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» № 2019-VIII від 13 квітня 2017 року);
- будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури (стаття 1 Закону України «Про будівельні норми» № 1704-VI від 5 листопада 2009 року);
- нормування у будівництві - діяльність з розроблення та затвердження будівельних норм для обов`язкового застосування у сфері будівництва, містобудування та архітектури з метою формування безпечного середовища для життя і здоров`я людини (стаття 1 Закону України «Про будівельні норми» № 1704-VI від 5 листопада 2009 року).
18. Згідно пункту 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
19. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
20. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
21.Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
22. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
23. В Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року визначено:
- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
24. Відповідно до статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
25. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
26. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
27. Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.
28. Аналіз положень статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що план зонування території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до використання земельних ділянок, щільність населення в межах житлової забудови; відсоток озеленення (для рекреаційних зон); гранична поверховість або висота будівель у метрах, інші містобудівні умови та обмеження.
29. Затверджуючи своїм рішенням план зонування території місцева рада визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
30. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). Так, постанова Верхової Ради України про перейменування населеного пункту прямо стосується його як адміністративно-територіальної одиниці (насамперед відповідних органів влади), а жителів - лише опосередковано, тому вона є індивідуально-правовим актом.
31. Рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста..» стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.
32. У зв`язку із наведеним колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» є нормативно-правовим актом.
33. У статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.
Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.
Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.
Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
34. Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
35. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.
36. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Федоров та Федорова проти України», «Слюсар проти України», «Лучанінова проти України», «Меріт проти України», «Ріпан проти Австрії».
37. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
38. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
39. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правовго акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.
40. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є інстотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
41. Судом апеляційної інстанції зазначено, що у разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий акт, якщо інше не встановлене законом або зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням. Чинним законодавством не передбачено спеціальних механізмів та/або форм контролю окремими членами територіальної громади щодо правильності встановлення зонінгу відповідним органом місцевого самоврядування.
42. Суд дійшов висновку, що позивачі обрали не вірний спосіб захисту, оскільки спірне рішення відповідача як правовий акт індивідуальної дії не порушує індивідуальні права, свободи та інтереси останніх, у зв`язку з чим, є правильним по суті рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні адміністративного позову.
43. Водночас, оскільки судом першої інстанції помилково надана правова оцінка спірному рішенню на предмет його законності виключно як правового акта індивідуальної дії, правові висновки суду першої інстанції щодо правомірності спірного рішення як правового акта індивідуальної дії суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність виключення з мотивувальної частини рішення суду положення, в яких надається правова оцінка оспорюваному рішенню.
44. При цьому, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що зважаючи на особливості спірного рішення, які стосуються процедури затвердження правил зонінгу, відсутня правова можливість розглянути справу по суті позовних вимог із залученням третіх осіб, з огляду на те, що спірне рішення їх не персоніфікує, внаслідок чого таке рішення з урахуванням приписів частини другої статі 50 КАС України не буде мати юридичних наслідків для таких осіб. Не знайшов також суд можливості розгляду справи у відповідності до приписів статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час розгляду справи апеляційним судом, із відповідним застосуванням процедур з метою забезпечення права інших зацікавлених осіб брати участь у справі.
45. Також судом зазначено, що розгляд справи у іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.
46. Судом апеляційної інстанції вказано про відсутність правової можливості щодо направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції згідно приписів статі 318 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час розгляду справи апеляційним судом, оскільки відсутні підстави вважати, що суд першої інстанції розглянув справу із порушенням встановленої законом підсудності.
47. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
48. У статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час розгляду справи апеляційним судом, визначено, що за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право:
1) залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін;
2) скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення;
3) скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково;
4) визнати нечинним судове рішення суду першої інстанції повністю або частково у визначених цим Кодексом випадках і закрити провадження у справі у відповідній частині;
5) скасувати судове рішення і направити справу для розгляду до іншого суду першої інстанції за встановленою підсудністю;
6) у визначених цим Кодексом випадках скасувати свою постанову (повністю або частково) і прийняти одне з рішень, зазначених у пунктах 1-5 частини першої цієї статті.
49. Отже, за загальним правилом, суд апеляційної інстанції не вправі направити адміністративну справу на новий судовий розгляд, оскільки за критерієм реалізації процедури доказування такий адміністративний суд має достатню компетенцію для вирішення справи по суті.
50. Між тим, у силу вимог статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час розгляду справи апеляційним судом, та частин першої та другої статті 308 цього Кодексу, суд апеляційної інстанції мав перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. При цьому, суд не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
51. Разом з тим, змінюючи рішення суду першої інстанції з підстав порушення ним норм процесуального права, апеляційний суд не перевірив встановлені обставини справи та не переглянув по суті рішення суду першої інстанції, обмежившись посиланням на порушення ним норм процесуального права.
52. В свою чергу суд першої інстанції, розглядаючи справу, не врахував, що предметом спору у справі є нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, особливості провадження у якій визначено статтею 117 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час звернення позивача до суду з позовом.
53. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
54. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
55. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
56. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
57. При цьому, зазначений висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
58. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
59. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
60. З урахуванням вказаних обставин рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з напавленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
61. Під час розгляду справи судами необхідно врахувати висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Керуючись статтями 341, 339, 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Одеської міської ради та Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Приморського районного суду міста Одеси від 26 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В.Коваленко
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя В.М.Кравчук
